Las reformas territoriales de Zapatero
Autor: Josep Casol y Antonio Santamaría
Revista: El Viejo Topo nº 231
En este texto se ensaya un primer balance de las reformas sobre la organización territorial del Estado impulsadas por el gobierno socialista. En esta dirección se examinan las contradicciones y paradojas del Estado de las Autonomías y se señala la existencia de los cuatro vectores que intervienen en este proceso.
Los atentados del 11 de marzo de 2004 catalizaron el malestar existente entre amplios sectores de la opinión pública ante el giro autoritario, neocentralista y derechista del segundo mandato de José María Aznar. Como se evidenció con la Huelga General del 2002, el hundimiento del Prestige , el Plan Hidrológico Nacional y sobre todo las grandes movilizaciones contra la guerra de Iraq. El Pacto de Lizarra y la ruptura de la tregua de ETA fue seguida de una brutal ofensiva terrorista. El PP emprendió una estrategia de criminalización del PNV en una espiral que conducía al enfrentamiento civil. Aznar había neutralizado el flanco catalán con un Jordi Pujol que dependía de su apoyo y que estaba inmerso en su operación sucesoria. En el marco de esta política de rearme patriótico, el PP intentó apropiarse de la Constitución, presentándose como su único intérprete autorizado y sembrando dudas sobre la lealtad del resto de partidos. La ofensiva del PP rompió una serie de consensos de la Transición, algo particularmente visible en política exterior con el alineamiento incondicional y unilateral con la administración Bush.
La manipulación informativa en los tres días de marzo que precedieron a los comicios desencadenó una oleada de indignación sin precedentes. En este clima de crispación irrespirable se produjo el vuelco electoral del 14-M que abrió las puertas de La Moncloa a José Luis Rodríguez Zapatero.
En la sesión de investidura del 15 de abril del 2004, Zapatero formuló un programa de reformas legislativas, estatutarias y constitucionales. Este programa se articuló en cinco bloques: regeneración democrática de la vida pública; realineamiento en política exterior; modernización económica y extensión del Estado del Bienestar, ampliación de los derechos de la ciudadanía y reconfiguración de la estructura territorial del Estado.
No podemos entrar aquí en el análisis de cada uno de estos apartados y sólo apuntaremos a una perspectiva general. En el primer tramo del mandato, la acción de gobierno se desarrolló en dos direcciones. Por una lado, derogar la legislación más agresiva del gobierno Aznar (retirada de Iraq, PHN, LOE…); por otro, impulsar medidas reformistas de gran impacto mediático y político como la reforma del código civil o la regularización de un millón de inmigrantes. Prácticamente todas sus iniciativas se enfrentan con el sistemático rechazo de una oposición que no acepta nada, que recurre a la movilización callejera y se apoya en sectores de la conferencia episcopal, de la judicatura o del ejército.
Zapatero no parece comprender la naturaleza de una oposición que incluso cuestiona su legitimidad democrática, vía teoría de la conspiración. El famoso “talante”, sus llamadas al consenso y al diálogo se estrellan con la cerrada hostilidad del PP que, en la lógica de Carl Schmitt, le considera no como un adversario sino como un enemigo a batir. La eficacia de esta oposición se mide en las ambigüedades, titubeos y cesiones que, ante una presión política y mediática implacable, expresa el gobierno socialista en muchas de sus decisiones. Como ha ocurrido con la Ley de memoria histórica, donde Zapatero, queriendo contentar a todos, acabó no convenciendo a nadie. Llegados a este punto llama poderosamente la atención su escasa presencia en momentos de máxima tensión, como tras el atentado de Barajas o la excarcelación de De Juana Chaos. Cuando la ciudadanía espera del presidente su comparecencia pública inmediata, explicando la posición del gobierno y los objetivos de su política, no lo encuentra y son la vicepresidenta o sus ministros quienes han de dar inicialmente la cara.
La paradoja autonómica
Las reformas territoriales se formularon en la sesión de investidura, siguiendo esta secuencia. Primero, reformar los Estatutos, empezando por el de Catalunya, donde existía una reclamación de los partidos mayoritarios y cuyo techo señalaría los límites de los demás. Segundo, el proceso de reorganización de la estructura territorial del Estado culminaría con la reforma del Senado, convertido en Cámara de representación territorial como en los sistemas federales. Se suscitó, entonces, una discusión sobre el orden de las reformas, sobre si no convendría empezar primero modificando la Carta Magna. Pero, para ello, era necesario una mayoría cualificada en las Cortes, imposible de asumir sin el concurso del PP; por el contrario, para reformar los Estatutos bastaba la mayoría simple que los socialistas y sus aliados podían garantizar. Se optó, pues, por esta vía.
El origen de estas propuestas se halla en los acuerdos de Santillana del Mar (septiembre 2003). La inminencia de las autonómicas catalanas planteó fuertes discrepancias entre el programa del PSC de Pasqual Maragall y los barones territoriales del PSOE. El PSC no sólo estaba comprometido con la reforma del Estatut sino que apostaba por desarrollar las potencialidades federalistas de la Constitución. Frente a ellos, Rodríguez Ibarra, Chaves y Bono defendían la ortodoxia autonomista. A la postre, los acuerdos de Santillana supusieron una victoria de los partidarios de impulsar una segunda fase de desarrollo del Estado Autonómico.
Desde el punto de vista teórico, las propuestas del PSC se inspiran en las tesis de Eliseo Aja, González Casanova, Javier Corcuera o Jordi Solé Tura sobre las potencialidades federalistas de la Constitución de 1978, pero también en los trabajos de Ferran Requejo y Enric Fossas sobre las experiencias de federalismo asimétrico en Canadá y Bélgica. No obstante, las tesis de Santillana se apoyan fundamentalmente en la doctrina del constitucionalista Aja. Su análisis del Estado Autonómico parte de la base que la descentralización administrativa y política se realizó después de aprobada la Constitución, adquiriendo un gran impulso tras la derogación de la LOAPA. El proceso de transferencia de poder de la administración central a la autonómica ha llegado al límite de las previsiones constitucionales y ha generado graves desequilibrios estructurales que afectan a los mecanismos de coordinación entre las Comunidades Autónomas entre sí y de éstas con el Estado. Aja considera que estos desequilibrios obligan a plantear una revisión constitucional y culminar la arquitectura institucional del sistema. En este sentido, apuesta decididamente por un desarrollo federalizante de la Constitución. Un planteamiento que choca con una paradoja situada en el centro del debate territorial:
“El Estado autonómico padece una seria contradicción. Por un lado, permite un nivel de autogobierno muy amplio a las CCAA, que presenta una línea positiva de continuidad y progreso institucionales. Por otro, recibe críticas radicales de los propios partidos que gobiernan algunas CCAA, que llegan a deslegitimar el sistema. Podemos denominar este fenómeno (…) la paradoja de la distancia entre la realidad institucional y el debate político-ideológico.” (E. Aja, El Estado Autonómico. Alianza, Madrid 1999, p.17)
Para sortear esta paradoja el constitucionalista formula los “ejes de un posible acuerdo” entre los partidos estatales y las formaciones nacionalistas que ahora coexisten en el Estado Autonómico pero con proyectos y objetivos muy diferentes. El pacto radicaría en un desarrollo, conjunto y en paralelo, del federalismo y del reconocimiento político de los hechos diferenciales. El Senado, actualmente obsoleto, devendría el elemento central para cohesionar el complejo equilibrio de las instancias territoriales del Estado.
La Transición hubiera sido inviable sin un reconocimiento de la realidad nacional de Euskadi, Catalunya y Galicia, con movimientos nacionalistas de más de un siglo de existencia. Por ello, la Constitución de 1978 distingue entre dos vías de acceso y dos niveles de autogobierno, según se trate de “regiones o nacionalidades”, aunque sin concretar cuáles son unas u otras. Al País Vasco, en atención a su pasado foral y a la situación política presente, se le otorga un régimen particular. Con los años el nivel de competencias entre los dos tipos de autonomía ha tendido a igualarse.
Desde sus inicios, el despliegue del Estado de las Autonomías se ha visto presidido por dos lógicas contradictorias que ayudan a enmarcar la paradoja arriba citada.
En las regiones, sin hechos culturales diferenciales ni movimientos nacionalistas, la implantación de las autonomías ha servido para democratizar las estructuras centralistas del Estado y recomponer la identidad nacional española, profundamente dañada por la apropiación de sus símbolos y de su historia operada por el franquismo, operación que el hispanista Inman Fox denomina la “invención de España”. Por otro lado, se ha generado una especie de regionalismo de emulación, que aspira a alcanzar las mismas competencias y singularidades que el de las nacionalidades históricas.
En las nacionalidades, se inaugura un largo periodo de hegemonía de los partidos nacionalistas conservadores, CiU y PNV. Para estas formaciones las instituciones de autogobierno vehiculan una ambigüedad políticamente eficaz que permite erosionar los hábitos y prácticas centralistas heredadas del franquismo. Por un lado, operan como administraciones descentralizadas del Estado español; por otro, se proyectan como las instituciones de la reconstrucción nacional y expresión política de la identidad diferencial.
Se configura así un proceso de desestatalización relativa en el cual las instituciones de autogobierno se dotan de un contenido político crecientemente asimétrico y divergente respecto a la última fuente de legitimidad estatal de las que surgen. Sin dejar de ser Estado, dejan paulatinamente de ser percibidas como pertenecientes a éste o cuando lo son se las ubica como si formasen parte de otra nación, extrañas a la comunidad nacional que se pretende construir a partir de ellas. Pero, cuando se nacionalizan, en sentido identitario, actúan en contraposición al Estado y aparecen como instituciones constituyentes de una futura soberanía. Entonces irrumpe la fisura en la cual la nación identitaria carece de la soberanía para diseñar su propio régimen institucional y se reclama el derecho a la autodeterminación. Esta es una de las fuentes de la espiral conflictiva donde se instalan todos los nacionalismos peninsulares: el español, un nacionalismo de Estado y con Estado y el de las naciones alternativas sin Estado, pero dotadas de una realidad política y cultural de una potencialidad instituyente. Una contradicción que, en la lucha política e ideológica, se concentra sobre el significado polisémico del concepto de Nación. Para el PP España es una nación unitaria; entre sectores de las izquierdas españolas se habla de España plural y de nación de naciones; las formaciones nacionalistas sostienen que se trata de cuatro naciones distintas y no muy bien avenidas, que coexisten en un mismo Estado.
Aquí radica una de las contradicciones más agudas que dificultan el avance de las propuestas federalistas, ya que los términos Estado y Nación ni se interpretan en el mismo sentido, ni coinciden. Esto impide asumir un mínimo nivel de lealtad institucional recíproca sin la cual resulta imposible plantearse la construcción de un Estado federal. Esta es una de las dificultades que las propuestas de Aja no acaban de resolver.
Los escenarios territoriales
La primera batalla del programa de reformas territoriales se libró en torno al Estatut. En la tramitación del proyecto concurrieron dos estrategias. En primer lugar, el PP presenta la reforma como una amenaza a la unidad nacional y como el precio político que Zapatero está dispuesto a pagar a sus aliados nacionalistas. En segundo lugar, los partidos catalanes se lanzan a una puja para demostrar quien iba más lejos en las reivindicaciones de autogobierno, en un contexto de crisis de hegemonía y pugna entre CiU y ERC tras la retirada de Pujol y la formación del primer tripartito.
El president Maragall, partiendo del federalismo asimétrico, oscila hacia el campo soberanista para contener su deriva y no perder la dirección política del proceso. El resultado fue un proyecto de máximos aprobado por el Parlament, en el borde mismo del marco jurídico-político, cuyas aristas fueron “cepilladas” en la ponencia constitucional del Congreso. Los acuerdos Zapatero-Mas recondujeron la situación a costa de la presidencia de Maragall y del primer tripartito. La baja participación en el referéndum, superando la mitad de electorado, mostró la fatiga y el desinterés de amplios sectores de la ciudadanía por el debate estatutario. El tema no está todavía cerrado a la espera del fallo del Tribunal Constitucional sobre los diversos recursos presentados. La recusación de Pérez Tremps indica hasta donde están dispuestos a llegar el PP y ciertos sectores de la judicatura para cargarse el Estatut, provocar una crisis sin precedentes en Catalunya y acelerar la caída de Zapatero.
La tramitación del Estatut, en contraste con las previsiones iniciales, se convirtió durante casi dos años en la peor pesadilla del gobierno. Aquí empezó el desgaste de la figura de Zapatero. Acto seguido el centro de gravedad del debate territorial se desplazó a Euskadi. Si Zapatero coronaba con éxito esta difícil tarea no sólo absorbería el desgaste acumulado en la aprobación del Estatut, sino que ganaría un gran capital político que podría asegurarle una clara victoria electoral frente al PP.
No podemos detallar el complejo proceso negociador que arranca en mayo de 2005 con la comparencia de Zapatero en el Congreso recabando su autorización para iniciar contactos con ETA y que toma cuerpo tras la proclamación de la “tregua permanente” (marzo 2006). Pronto, el proceso se enfrenta a la intransigente oposición del PP que utiliza todos sus recursos políticos y mediáticos para torpedearlo. Una presión que se revela muy efectiva, en la medida que reduce el margen de maniobra del ejecutivo que no se atreve a tomar medidas, como la aproximación de los presos, sabedor de la implacable respuesta del PP. Esto genera un enorme malestar en la izquierda abertzale y da argumentos a los sectores menos proclives al acuerdo, como mostró con la reactivación de la kale borroka, el robo de pistolas en Francia, las escenas de los encapuchados en Oiartzum o la situación creada por las dos huelgas de hambre de De Juana Chaos. A pesar de la multiplicación de los signos de que el proceso estaba en vía muerta, la víspera del atentado de la T-4 de Barajas, Zapatero declaró optimista que “dentro de un año estaremos mejor”. Si el presidente de gobierno pudo sobrevivir al mazazo fue debido, como se constató en el debate del Congreso, en parte a los excesos de Rajoy y en parte a los deseos de paz de amplios sectores de la ciudadanía expresados por el resto de los partidos.
El atentado de Barajas ha provocado en el mundo de la izquierda abertzale una profunda crisis de credibilidad, ya que su negativa a condenar la violencia después de la acción terrorista no puede colmarse con la supuesta conversión autonomista de Arnaldo Otegi. El portavoz del sector hipotéticamente más favorable al acuerdo propuso la creación de una comunidad autónoma vasco-navarra, bajo soberanía española pero dotada de algún mecanismo jurídico-político para decidir sobre su futuro y añadió, en declaraciones a La Vanguardia, que el gobierno no tenía porqué pagar ningún precio político por la paz. Sin embargo, días después, en un acto político celebrado en Pamplona reinterpretó el sentido de su propuesta en clave soberanista. En esta aceptación ambigua y condicionada del marco autonómico, quizás cargada de consecuencias históricas, sigue faltando lo esencial: el rechazo definitivo a la lógica militar, cuyo primer acto sería la condena de la violencia, aunque no el último, ni quizás el más relevante.
El gobierno ha dado un paso importante al decretar la excarcelación de De Juana Chaos. Se abre, pues, una nueva fase en este proceso que se irá perfilando en las próximas semanas con gestos contradictorios por ambas partes. Una suma de fragilidades, desconfianzas y temores; pero también anhelos de paz civil y democracia bullen en la sociedad vasca y española. Los distintos actores políticos e institucionales son, sin lugar a dudas, los protagonistas decisivos. No obstante, el “proceso” no es una categoría-fetiche y no es saludable que éstos se aíslen en los laberintos de una interlocución en circuito cerrado, dejando al margen a los ciudadanos. No lo es porque la complejidad crece exponencialmente, en la medida que la única referencia son sus propios cálculos. En este límite es donde la violencia tiene mayores oportunidades de reaparecer, intentando obtener ventajas tácticas infinitesimales
Tampoco el programa de reformas parece avanzar en otros escenarios territoriales. En la otra nacionalidad, Galicia, las fuerzas políticas no han alcanzado los mínimos acuerdos para acometer la reforma de su Estatuto. En el resto de comunidades la reforma cuenta con el apoyo del PP y del PSOE, pero en Andalucía, el hastío y falta de apoyo apareció con mayor intensidad si cabe que en Catalunya, como se evidenció en la altísima abstención en el referéndum y en las pobres explicaciones de Chaves y la cúpula socialista.
El desarrollo de las reformas territoriales pone de relieve una realidad insospechada para el ejecutivo del PSOE. Existe una resistencia a aceptar la lógica de una territorialización más reticulada de fuerzas, y procesos globales que escapan o debilitan el control estatal y que no pueden reducirse, aunque lo alimenten, al conflicto identitario. Hay un cierto malestar social que atraviesa todo el país que, por el momento, no adopta unos rasgos definidos y donde muchas cosas pueden estar mezclándose.
Los cuatro vectores
El PSOE emerge de la Transición como el gran partido de Estado. Durante años la consolida. Asume la articulación autonómica, la defiende, la expresa en su interior y la proyecta en todos los territorios, impulsando su despliegue ligado al proceso de democratización del aparato del Estado durante este último cuarto de siglo. El Estado de las Autonomías ha reflejado las dificultades de la democratización con una fuerza que no se muestra en otras instancias donde la representación política se ha estabilizado y posee un carácter constitucionalmente más formalizado.
No es casualidad que en el ámbito autonómico se manifieste la mayor conflictividad normativa, porque aquí permanece activa una reserva de poder instituyente que afecta a la organización territorial del Estado y a las relaciones jurídico-políticas entre las distintas administraciones públicas. A grandes rasgos, cuatro vectores presiden estos procesos de vertebración territorial: neocentralista, autonomista, federalista asimétrico y soberanista donde es preciso distinguir entre las propuestas de soberanía compartida que emanan del nacionalismo catalán y las propiamente soberanistas que reivindica el nacionalismo vasco. En realidad, en todos los partidos actúan varios vectores y, según la coyuntura política, predominan unos u otros con desigual intensidad. Sólo el PSOE los recoge y expresa todos.
En el interior de su partido, el proyecto de Zapatero plantea una alianza entre los vectores autonomista y federalista a fin de desactivar el neocentralismo del PP, pero también el operante en el suyo. Así ha debido matizar las propuestas del profesor Aja sobre los ejes de un acuerdo entre la opción federalista, representada por el PSOE, en tanto partido estatal, y los partidos nacionalistas vascos, catalanes y gallegos, porque el poder territorial de los socialistas está comprometido entre autonomistas (Chaves), neocentralistas (Ibarra o Bono), federalistas asimétricos (el sector catalanista del PSC) y las complejas sensibilidades del PSE (Jesús Egiguren u Odón Elorza).
El proceso de negociación con el soberanismo implica recomponer la correlación de fuerzas dentro del partido inclinándola hacia el vector federalista. Los ejes principales de ese cambio de énfasis se concentran en las reformas estatutarias que no requieren modificar la Constitución y la reconversión del Senado en Cámara territorial que sí la exige. Ahí surgen todo tipo de escollos, empezando por el círculo vicioso de unas reformas estatutarias que, como en el caso catalán, chocan con los límites interpretativos de la Constitución y una reforma constitucional, técnica y políticamente inviable, por la cerrada oposición del PP.
La descentralización administrativa no equivale a la política. La democratización del Estado, el abandono de patrones centralistas, no se reduce tampoco a una estricta descentralización política, puesto que ha de reconocer los hechos diferenciales, una condición de nacionalidad que genera una aguda tensión normativa y simbólica. Una labilidad constitucional que sólo puede reequilibrarse a base de una coordinación democrática entre administraciones todavía por articular. El funcionamiento del Senado como Cámara territorial podría aportar criterios susceptibles de fundamentar una segunda y más elaborada revisión de la Constitución en sentido federal, aunque la reforma de esta institución no garantiza por si misma la neutralización del conflicto identitario.
El gobierno socialista ha abordado estos problemas con un PP que ni siquiera le reconoce la legitimidad de su victoria electoral. Ciertos aparatos del Estado, visibilizados en el sector más conservador de la judicatura, se han posicionado en contra de las reformas territoriales. Además, el PSOE ha experimentado grandes tensiones internas y se han producido fuertes choques con el primer tripartito, cuyo proyecto original de Estatut se situaba en el límite mismo de lo que la Constitución puede encajar sin una reforma previa. Una crisis agravada por la permanente superposición conflictiva de vectores que dentro del PSOE han cortocircuitado reiteradamente la acción reformista del gobierno.
La violencia terrorista, enquistada en la política española durante cuatro décadas, conserva un notable poder de bloqueo para abordar cambios políticos de envergadura. Tanto es así que Zapatero puede verse abocado a convocar elecciones anticipadas, dependiendo de lo que ocurra en los próximos meses y a la vista de los resultados las municipales y autonómicas del 27 de mayo.
El tramo final de legislatura viene marcado por las incertidumbres sobre el éxito de las reformas estatutarias, con la suerte del Estatut pendiente de la espada de Damocles, y por las crecientes tensiones en la alianza ensayada por Zapatero entre el reformismo autonomista, el federalismo asimétrico y el soberanismo posibilista que, desde el PSOE a ERC, buscan un encaje para evitar una ruptura institucional de consecuencias imprevisibles.
Apunte final
A pesar de la dureza de los embates que cuestionan su acción de gobierno, la figura de Zapatero parece resistir relativamente bien. Sin embargo, su margen de maniobra se hace cada vez más estrecho y puede agotarse en breve. Pese a su voluntad de concluir la legislatura, los resultados de los comicios municipales y autonómicos del próximo mayo pueden precipitar la anticipación de las elecciones generales.
El PSOE está demostrando una notable capacidad para superar sus propias crisis internas, sin comprometer la estabilidad gubernamental ni dañar el funcionamiento de las instituciones; es más, cuando las crisis afectan al corazón del Estado, el PSOE tiende a desplazar estas tensiones al interior del partido, aún a riesgo de comprometer su cohesión interna con la finalidad de preservar la credibilidad política del régimen.
Una característica de sistema político surgido de la Transición radica precisamente en la alternancia/turno de las dos formaciones estatales, PP y PSOE, en virtud de ser partidos-régimen que transitoriamente vertebran los intereses generales del Estado. Ello evoca, mutatis mutandis, una suerte de segunda Restauración con un mecanismo de turno democratizado y con una base social más amplia. Ahora bien, este mecanismo se hace paulatinamente disfuncional por tres factores que aquí sólo podemos apuntar:
• La erosión provocada por el reiterado uso partidista de las instituciones centrales que afecta a la legitimidad del sistema político.
• La creciente incapacidad de ambas fuerzas para mantener la unidad y la disciplina de los aparatos del Estado.
• La crisis de gobernabilidad del sistema dada la compleja arquitectura territorial del Estado y las tensiones derivadas de las demandas soberanistas.
La tentativa reformista de Zapatero formula un nuevo problema. Durante años se ha tratado de instaurar y consolidar la reforma democrática del Estado, ahora este moderado reformismo plantea el interrogante de hasta qué punto los límites de este proyecto responden a insuficiencias programáticas o señalan las fronteras políticas del régimen.