Mercociudades: un actor emergente en el escenario internacional

Autor: Daniel Chasquetti

Revista: Ábaco. Revista de Cultura y Ciencias Sociales nº

En un mundo a solado por complejos y traumáticos fenómenos, los gobiernos locales se configuran como enclaves democráticos donde los derechos políticos y las libertades civiles pueden todavía alcanzar su plena vigencia. Mientras los procesos políticos, económicos y culturales se aceleran a escala planetaria y la información adquiere un ritmo de vértigo, el ámbito local preserva un ritmo “de escala humana”. Allí, el sueño democrático permanece inalterado y el desafío de la participación, la rendición de cuenta s de los gobernante s y el de bate público donde se exprese la diversidad de intereses, no son utopías inalcanzables. El modelo de democracia que e n mucha s naciones occidentales ha entrado e n crisis, mantiene su plena vigencia en el ámbito de los municipios. La experiencia indica que las unidades de gobierno locales tienen mucho para aportar a la teoría y práctica democrática, ya que estos ámbitos alimentan al sistema democrático en dos dimensiones principales: legitimidad y eficiencia.

1izquierdaNo descubrimos nada cuando decimos que los gobiernos locales son las instancias de gobierno más cercanas al ciudadano. Pero por se r así, sus de cisiones y sus acciones son las que en verdad refuerzan la legitimidad de la democracia. Tampoco realizamos un aporte sustantivo si afirmamos que el diseño, la confección y la ejecución de las políticas públicas requieren de agentes que logren asignar los recursos en forma eficiente. Pero en virtud de lo antes dicho, son los gobiernos locales los que saben mejor adonde se debe invertir y ante que situaciones se requiere intervenir. Legitimidad y eficiencia son en cierta forma las dos caras de una misma moneda, que los municipios se encargan de guardar en una alcancía que podríamos de nominar democracia.

Esta perspectiva adquiere mayor importancia cuando se toma nota sobre los procesos de integración vividos a escala planetaria. A comienzos del siglo XXI, el mundo contempla como las distintas regiones avanzan en la conformación de sistemas multinacionales que integran mercados y generan novedosas dinámicas políticas y económicas. Con mayor o menor sofisticación, en todos los continentes se constatan pujantes acue rdos como la Unión Europea –en el oeste y centro de Europa -, el NAFTA -en América del Norte- la Comunidad Andina, el Mercosur –ambos en América del Sur- la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático en Asia, etc. Estos procesos persiguen inicialmente el objetivo de incrementar el comercio en sus respectivas regiones, pero más tarde tienden a desarrollar concatenaciones que alcanzan planos muy diversos como el político, el social y el cultural. En ese acontece r, la integración de los países atenúa las diferencias entre las sociedades, derriba fronteras, erosiona identidades y acota las soberanías de los respectivos Estados nacionales. En ese complejo y delicado proceso, los ámbitos locales redimensionan su actuación y adquieren una importancia estratégica.

El juego de contradicciones que suponen la integración y el nivel local, revela en el fondo una dinámica de terminante para la época que nos toca vivir. La legitimidad y la eficiencia que aportan los gobiernos locales se constituyen en claves para la comprensión del rumbo que asumen las sociedades. Por amplio que pueda considerarse un proceso de integración, está en la base –o sea, en los ámbitos locales-la medida de su profundidad.

2izquierda Esta relevancia estratégica de la dimensión local encuentra su contrapartida en el creciente protagonismo de los gobernantes municipales en el escenario internacional. La fundación de asociaciones de ciudades abrió paso a las inquietudes de los gobernantes. Los alcaldes tenían mucho para decir y lentamente lo fue ron haciendo mediante la construcción de ámbitos internacionales. Hoy en día, sus opiniones en variados temas se han vuelto ineludibles a la hora de tomar decisiones y su protagonismo traspasa las fronteras asignadas por la teoría clásica del gobierno. Este creciente protagonismo adquiere su punto de mayor relevancia cuando Joan Clos, alcalde de Barcelona, interviene en nombre de las ciudades del mundo ante la Asamblea de Naciones Unidas en junio de 2001. Esa instancia no sólo fue histórica por el hecho de que un Alcalde pronunciara un discurso en el foro más importante de países, sino también porque reclamó ante los representantes de las naciones del planeta, “un mayor protagonismo de los gobiernos locales en la construcción de la paz, la expansión de la democracia y la aplicación de políticas de equidad”[pie_1].

En el Cono Sur, los gobernantes de las grandes ciudades también comenzaron a gestionar su propio protagonismo. La creación de una asociación de gobiernos locales a mediados de los años noventa con el objetivo de constituir un a voz que diera publicidad a sus opiniones sobre el proceso de integración de la región, supuso un cambio sustantivo en el posicionamiento de los gobernantes locales.

Esa organización, inicialmente compuesta por doce ciudades, se denominó Mercociudades y congregó en poco tiempo a las principales ciudad es de la región. En el año 2003, Mercociudades alcanzó la cifra de 123 ciudades asociadas, en cuyo seno conviven más de 72 millones de habitantes. Al igual que otras redes de ciudades, Mercociudades aboga por la inclusión de los intereses de las ciudades en las políticas de integración, desarrolla acciones contra e l desempleo y la exclusión social, y ha desarrollado un fuerte compromiso con la paz, la diversidad y el respeto a los derechos de los ciudadanos.

En este marco de globalización, las ciudades del Cono Sur de América están llamadas a cumplir con una misión tremendamente compleja: afrontar las secuelas de un mundo que trata en forma desigual a los países y regiones, incorporar los puntos de vista ciudadanos a las decisiones del proceso de integración y aportar a ese proceso la debida cuota de legitimidad y eficiencia.

El MERCOSUR como prospecto de desarrollo para las países del Cono Sur

3izquierda El área geográfica conocida como Cono Sur está conformada por los territorios de Argentina, Chile, Uruguay, Paraguay y el sur de Brasil. Esta amplia región está habitada por más de doscientos millones de personas que comparten rasgos y características comunes. Pese a que las historias individuales de los distintos países están naturalmente entrelazadas, los gobiernos de los Estados han permanecido distantes entre sí por largo tiempo. Los proyectos de país divulgados en cada uno de los países a lo largo del siglo XX, nunca incorporaron seriamente la dimensión regional como punto de partida para el desarrollo individual.

La creación del Mercado Común del Sur (Mercosur) en 1991 significó de este modo un cambio sustantivo en esa trayectoria de desencuentros. Con el transcurso del tiempo este acuerdo generó consecuencias sustantivas para la vida de los países, como la extrema interdependencia de sus economías, la constitución de poderosos lazos comerciales y el desarrollo de vínculos muy poderosos entre los actores económicos, sociales y políticos. El Mercosur originalmente fue concebido como una Unión Aduanera que con el tiempo se transformaría en un Área de Libre Comercio. La idea de un mercado de doscientos millones de consumidores, donde transitarán libremente personas y mercaderías, cautivó a las élites económicas de la región. En 1995, el Mercosur comenzó a aplicar un Arancel Externo Común que -con excepciones para ciertos productos- otorgó homogeneidad al perfil de las economías de cada uno de los países. A ello se sumó una política comercial común, consistente en la aplicación de un código aduanero único, una estrategia de negociación en bloque con terceros y la creación de salvaguardas ante prácticas comerciales desleales.

Desde el punto de vista institucional, hasta 1996 el Mercosur fue una mera coordinación de Presidentes y Ministros. El Protocolo de Ouro Preto (1996) sentó las bases de la actual institucionalidad, al crear organismos que posibilitaron la participación de nuevos actores (Foro Consultivo Económico Social, la Comisión Parlamentaria Conjunto, y las Reuniones Especializadas). No obstante, en esa oportunidad la participación de los gobiernos regionales y locales no fue considerada, al igual que la de otras importantes entidades como las Universidades, las Organizaciones no Gubernamentales etc.

En términos comerciales, los primeros años del MERCOSUR fueron plenamente exitosos. Los flujos comerciales intrazona aumentaron casi un 60% por ciento, en tanto las economías crecieron -entre 1991 y 1998- a un ritmo promedio del 5% anual. La posterior asociación de Chile y Bolivia infundió optimismo en las élites políticas y económicas de los diferentes países[pie_2].

Sin embargo, a fines de la década del noventa la región comenzó a vivir un período de recesión. La devaluación brasileña de 1998 y particularmente el derrumbe de la economía argentina en el 2001,

provocó una extendida crisis económica, con resultados catastróficos para la calidad de vida de los ciudadanos. El Producto Bruto dejó de crecer, aumentó el desempleo, la pobreza y la indigencia. Las dificultades para coordinar políticas anticíclicas por parte de los gobiernos nacionales y la inexistencia de instituciones comunes para enfrentar los problemas, imposibilitaron la formulación de soluciones comunes. Esta coyuntura mostró que el MERCOSUR carecía de fortalezas y destrezas institucionales.

Desde entonces, el diagnóstico crítico cobró relieve en el debate público y avanzaron las visiones pesimistas que consideraban al Mercosur como un nuevo fracaso en materia de integración. De todas formas, con la elección de Lula da Silva como presidente del Brasil en octubre de 2002, e l Mercosur reinició su camino de construcción y expansión. La alianza estratégica de Argentina y Brasil, sellada por los presidentes de turno a inicios del 2003, modificó radicalmente el estado de la opinión pública. Los debate s comenzaron a girar en torno a cuestiones como la complementación productiva de las economías, el fortalecimiento institucional, el desempleo, y la integración social y cultural de las sociedades. Las Cumbres Presidenciales realizadas en el último año mostraron que las autoridades gubernamentales de los países comprendieron que la integración debe estar asentada en un sólido marco institucional que garantice el rumbo del proceso más allá de los avatares económicos de cada uno de los socios. En cierta forma, el proceso de integración comenzó a ser comprendido como un largo camino de negociación y acuerdo que exige de sus participantes iniciativa, desprendimiento, originalidad y sobre todo, paciencia.

La construcción y maduración de la Unión Europea insumió más de cuarenta años e implicó la superación de rivalidades y conflictos históricos. En ese plano, la constitución de un espacio institucional y político común fue tan importante como la integración comercial y económica. El Mercosur parece haber comprendido la lección de Europa recién a los doce años de su nacimiento.

El persistente compromiso de las ciudades de con MERCOSUR

4izquierda En 1995, los alcaldes de Buenos Aire s, La Plata, Rosario, Córdoba, Río de Janeiro, Brasilia, Curitiba, Florianópolis, Porto Alegre, Salvador, Asunción y Montevideo fundaron la red Mercociudades con el objetivo de lograr la participación de las ciudades en el seno del Mercosur. También procuraban constituir una instancia para la emisión de las opiniones de los gobiernos locales respecto a cuestiones internacionales. El espacio del intercambio y la cooperación entre las ciudades de la región tampoco quedó de lado en la declaración constitutiva (Acta de Asunción).

Casi una década después, Mercociudades es sin duda la principal red de municipios del Mercosur y el referente principal en materia de gobiernos locales del proceso de integración. Reconocida por el propio Mercosur como el principal referente para la creación de un organismo comunitario destinado a los municipios, la red agrupa en la actualidad, a 123 ciudades de Argentina, Brasil, Paraguay, Uruguay, Chile y Bolivia. Ciudades de Perú, Venezuela, Ecuador y Colombia también han manifestado su deseo e intención de ingresar a la asociación, por lo cual podría decirse que el potencial integrador de Mercociudades es casi tan grande como el del propio Mercosur.

Sin embargo, el camino de construcción de la red de ciudades fue complejo e insumió esfuerzos diversos. Desde su creación Mercociudades expresó un ferviente compromiso con el proceso de integración. A pesar de la crisis económica que afectó a la región en los últimos años y de la incertidumbre sembrada por muchos sobre el futuro del Mercosur, Mercociudades mantuvo su confianza en el camino iniciado en 1991. Las ciudades concibieron la integración no como un acuerdo meramente arancelario, sino principalmente como un proyecto político que trasciende los destinos nacionales y hunde sus raíces en la diversidad social, en las distintas aristas culturales de sus ciudades. Para las ciudades la dimensión política, institucional, social y cultural, son tan importantes como el comercio, la coordinación macroeconómica o los flujos financieros.

Durante los nueve años de existencia, Mercociudades dedicó un gran esfuerzo al desarrollo de una institucionalidad democrática. Esta perspectiva normativa adquirió su estatus más relevante al incluir en su Estatuto una cláusula que condiciona la membresía de la ciudad al carácter democrático de la elección de sus representantes.

La principal instancia de Mercociudades es la “Cumbre de Alcaldes” donde se discuten y aprueban las orientaciones políticas de la red. Desde la fundación de la red, la Cumbre ha sesionado en nueve ocasiones: Asunción (1995 y 2002), Belo Horizonte (1999), Córdoba (1997), Montevideo (1998 y 2003), Porto Alegre (1996), Rosario (2000) y Valparaíso (2001). La conducción política entre cada Cumbre está en manos de una Secretaría Ejecutiva y un Consejo compuesto por once ciudades. En el mes de septiembre de 2003 la Cumbre se reunió e n la ciudad de Montevideo y eligió como Secretaría Ejecutiva a la Intendencia Municipal de Montevideo. El Consejo quedó compuesto por las ciudades de Rosario y La Plata por Argentina, Sao Paulo y Uberlandia por Brasil, Villeta y Limpio por Paraguay, Rivera y Paysandú por Uruguay, Viña del Mar por Chile, y Cochabamba por Bolivia.

Mercociudades cuenta también con doce Unidades Temáticas orientadas a la formulación de políticas municipales a ser sugeridas en el ámbito del Mercosur. Las mismas difunden, analizan y sistematizan información sobre las temáticas específicas de su competencia. Asimismo, existe una Secretaría Técnica de Mercociudades radicada en la ciudad de Montvideo, en la sede del Mercosur.

Este organismo es el único de carácter permanente de la red y tiene por responsabilidad el desarrollar la memoria institucional de Mercociudades, analizar y difundir información sobre el proceso de integración y gestionar proyectos de cooperación.

Desde la VIII Cumbre de Asunción del 2002, Mercociudades impulsa una agenda centrada en la profundización de la integración a partir de la participación activa de los gobiernos locales. Cuestiones como la complementación productiva, la política de fronteras, y el examen de los marcos institucionales de acción de los gobiernos locales, han adquirido gran relevancia desde entonces. En la IX Cumbre de Montevideo de 2003, los jefes de gobierno de las ciudades centraron sus debates en torno al papel de las ciudades en el proceso de reactivación económica de la región. El Plan de Acción 2004 presenta cuatro ejes centrales: a) inclusión social e integración productiva (desarrollo de alianzas estratégicas); b) fortalecimiento institucional de la red (examen de la eficacia de la actual estructura); c) mejora de la visibilidad pública (comunicación, web, publicaciones); d) relacionamiento externo con otros actores internacionales (dimensión política del relacionamiento y cooperación internacional).

La nueva coyuntura del Mercosur abre para las ciudades una nueva perspectiva que podría se r considerada al mismo tiempo como prometedora y exigente. Prometedora, porque buena parte de los postulados de las ciudades comienzan a ser contemplados por el Mercosur, pero exigente, porque las ciudades están obligadas a desarrollar políticas audaces y creativas a los efectos de resolver delicadas situaciones. Recordemos que según CEPAL, un 35% de las personas de la región se encuentra en situación de pobreza y un 12% en situación de indigencia, y que algo más del 20% de la población activa se encuentra desempleada. Resulta necesario entonces encarar acciones que procuren resolver las dificultades más acuciantes de la población.

Las ciudades del MERCOSUR miran a Europa

5izquierda En los años noventa, los principales líderes de Mercociudades observaron e l proceso de integración a través del espejo que proporciona Europa. El proceso de construcción de la Unión Europea sirvió de inspiración a los Alcaldes para elaborar un diagnóstico crítico sobre el rumbo seguido por el Mercosur. La experiencia de Eurocities y otras redes, sirvió de inspiración para la elaboración del prospecto institucional de Mercociudades. En todas estas ocasiones, Europa fue un referente ante el cual evaluarse. Pero más allá de estos concretos aportes, que podríamos considerar como indirectos, las ciudades europeas representaron algo más para sus hermanas mercosureñas. Fueron con el transcurso del tiempo un ejemplo tangible de gobierno exitoso y en buena medida, un modelo a seguir. Las modalidades de gestión implementadas en muchas ciudade s de Europa encontraron desde entonces campo fértil para su réplica o adaptación. Para que ello fuera así, se necesitó sin duda de la coope ración internacional y el intercambio.

Algunos programas de la Unión Europea permitieron avanzar muy concretamente sobre políticas de gestión eficientes. Los éxitos iniciales en algunas ciudades del Mercosur –a partir de la cooperación- fueron seguidamente reproducidos en otras ciudades menores gracias al intercambio propiciado en los ámbitos de Mercociudades. Así, la red se transformó e n pocos años en una usina amplificadora de buenas prácticas, replicadas e n su mayor parte de la experiencia europea. La descentralización, las políticas sociales y la planificación estratégica, fueron típicas políticas donde se constata la influencia europea a partir de una pujante cooperación. Los convenios de intercambio técnico y los fondos no reembolsables previstos en ciertos programas europeos mejoraron las condiciones para la aplicación de políticas innovadoras.

Los variados éxitos constatados y también los aspectos que aun permanecen en el debe, son e l fruto de ese auspicioso intercambio. En estos casos, las ciudades de Europa aportaron el saber especializado y la experiencia y las ciudades del Mercosur la imaginación y el conocimiento sobre la realidad. Esta situación puede ciertamente variar, para bien o para mal. Hoy en día, las ciudades del Mercosur continúan mirando a Europa con expectativa. Pero no siempre Europa mira hacia las ciudades del Mercosur. Para que este esquema adquiera un nuevo impulso resulta imprescindible que se profundice el compromiso entre las partes. Es cierto que la Unión Europea vive en estos días la ampliación de sus fronteras y que ello seguramente le insumirá buena parte de su esfuerzo material e intelectual. Sin embargo, el compromiso moral y político del viejo continente para con el continente americano deberá seguir en pie si se quiere un mundo más equitativo y justo.

Para ello, parece claro que la cooperación es la mejor herramienta. Los resultados de lo realizado hasta el momento se encuentran a la vista. La influencia europea en e l Cono Sur puede encontrarse más allá de la cultura o la educación. Puede observarse en la forma en que muchos gobiernos locales desarrollan su gestión. A pesar de las crisis económicas y los flagelos que asolan a las sociedades de esta parte del mundo, las ciudades del Mercosur continúan con su rumbo político. Está en las ciudades europeas la decisión de contribuir o no con esa empresa, que según uno de sus principales animadores “no tiene otra pretensión que otorgar una vida digna a los habitantes de sus ciudades”[pie_3].