¿Una confederación tributaria?

Autor: Francisco Miguel Fernández Marugán

Revista: Temas para el Debate nº 129-130

El Gobierno de Cataluña ha dado a conocer la propuesta de financiación que pretende que se incluya en el futuro Estatuto. Con ella, trata de entablar una relación bilateral con el Gobierno de España desde la que le sea factible conseguir un estatus especial para aquella Comunidad. A partir de ese plano explicita los rasgos tributarios y presupuestarios de esa relación, pensada exclusivamente para Cataluña, e integrada por el siguiente catálogo de atribuciones de la Generalidad :

• Tiene la capacidad normativa sobre todos los impuestos estatales.

• Dispone de la Agencia Tributaria de Cataluña coordinándola o consorciándola con la administración tributaria del Estado.

• Fija una regla de reparto de la recaudación de los impuestos compartidos por la que su aportación al Estado, en ningún caso, sería superior al 50% de lo obtenido de esos gravámenes.

• Realiza una contribución a la solidaridad con otras Comunidades Autónomas atendiendo sus necesidades de gasto y su capacidad fiscal (las de Cataluña).

• Las inversiones estatales en infraestructuras en Cataluña tenderán a equipararse al peso de la economía catalana en la economía española.

• Avanzará en la reducción del déficit fiscal de Cataluña con el Estado, acordando con este la compensación financiera que deberá recibir por las insuficiencias ocasionadas por los anteriores sistemas de financiación.

El propósito de la propuesta es llevar a cabo una modificación importante de las relaciones de poder en España. Busca acordar bilateralmente el reparto de los impuestos recaudados en Cataluña, para así reducir la contribución de los ciudadanos de esa Comunidad a la política estatal de redistribución. A la vez que trata de condicionar las políticas de gasto del Estado, para aumentar la cuantía de los que este realiza en aquella Comunidad. Un verdadero ippon financiero. Veámoslo.

>strong>El poder tributario

En los sistemas políticos descentralizados, los diferentes niveles de gobierno disponen de la capacidad de obtener recursos estableciendo impuestos a los ciudadanos, con los que financia las políticas que consideran convenientes. Este hecho es altamente recomendable, ya que de esta forma los contribuyentes llegan a saber que es lo que se paga, para qué se paga y a quien se le paga. En España, esto ya ocurre puesto que una parte de los impuestos que se sufragan se destinan al Gobierno Central y otra al Gobierno de la correspondiente Comunidad Autónoma y existen impuesto municipales.

Pues bien, la propuesta del Tripartito reclama para la Generalidad el derecho sobre todos los impuestos estatales que se soportan en Cataluña. Con ella, el nacionalismo catalán postula que la relación político-financiera que actualmente está establecida entre los ciudadanos de esa Comunidad y el Gobierno Central desaparezca. Que se produzca en su Comunidad el desapoderamiento de la competencia estatal de establecer los tributos más destacados del sistema fiscal. Y que esa relación sea sustituida por otra, establecida tan solo con el Gobierno autónomo.

De hecho, la restricción que se le efectúa a los poderes públicos centrales (el Gobierno de España y las Cortes Generales) en su capacidad de gravar, directa e individualmente a los ciudadanos de Cataluña, pasa a ser reemplazada por las aportaciones que estas instituciones recibirían procedentes de la hacienda autónoma. Con este planteamiento surge una diferenciación, que no debería pasar desapercibida: en el conjunto del territorio común la vinculación entre los ciudadanos y la hacienda central permanece, dado que esta mantiene su presencia. En Cataluña, no ocurre lo mismo, porque la hacienda central es sustituida por la hacienda autónoma.

En mi opinión un proceso como el que hemos llevado a cabo exige el que a la vez que se avanza en la descentralización política se avance en la descentralización tributaria. Y que en ambas se clarifiquen las relaciones que las Administraciones Públicas han de tener con sus ciudadanos. Por eso creo que la ampliación, a favor de las Comunidades Autónomas, de la capacidad normativa en algunas grandes figuras tributarias, es una estela más adecuada que la que pretende sustituir la presencia del Estado en alguna parte del territorio español.

Por lo tanto, en contra de lo propuesto pienso que ha de construirse un modelo de relaciones financieras en el que tanto el Gobierno Central como el Gobierno de la Comunidad Autónoma adquieran responsabilidad fiscal directa con los ciudadanos por los impuestos que establecen.

>strong>La administración tributaria

Estos fenómenos de forcejeo se perciben de forma más clara cuando se abordan los mecanismos de aplicación de la legislación fiscal. En este caso la propuesta aparece menos precisa puesto que los puntos de vista sobre como ha de ser la Agencia Tributaria de Cataluña no concluyeron con una coincidencia plena.

Es este un asunto destacado sobre el que se han formulado diversas opciones. Ya hace algún tiempo que en el trabajo “Los mecanismos de cohesión territorial en España” hecho, por Ángel de la Fuente del CSIC de Barcelona sostenía que tras los anuncios de crear agencias tributarias propias de cada territorio, para las que se reivindicaban competencias exclusivas de recaudación, en relación con los grandes impuestos compartidos con el Estado, su opinión era negativa puesto que “traería problemas sin cuento de descoordinación y redundaría en un aumento del fraude y de la ocultación fiscal”.

A esta opinión se le han añadido otras que señalan los riesgos de la fragmentación. El profesor Eduardo Berché de la URL ( La Vanguardia 8 de mayo de 2005) ha manifestado que a la vista de la experiencia alemana, no debe ignorarse que puede existir perdida de información y falta de coordinación por el hecho de tener diferentes administraciones tributarias dentro de un mismo territorio. En este sentido continuó señalando que la propuesta del Ejecutivo catalán “resulta en todo caso arriesgada”. En sus observaciones ha seguido sosteniendo que “resulta mucho más sencillo y cómodo negociar desde una posición en la que se tiene el dinero recaudado por los impuestos que desde la actual posición, en la que se solventa la transferencia del mismo”.

Estos comentarios, le han llevado a afirmar, que cree que “lo que realmente subyace en el planteamiento propuesto no es perseguir la recaudación, gestión e inspección de los tributos a través de una agencia tributaria propia, sino qué cantidades de la recaudación derivada de los tributos que satisfacen los catalanes deberán ser asignadas y qué nivel de corresponsabilidad fiscal asumirá el Govern”.

Quien expresa de forma más explícita el sentido político de la creación de una agencia tributaria propia e independiente es el Profesor de la UB Ramón Tremosa cuando afirma que “la llave de Letamendi no admite matices: o está en Madrid o está en Catalunya” (sic). (El Periódico, 4 de mayo de 2005).

En este aspecto relacionado con la gestión del sistema tributario la propuesta del nacionalismo en Cataluña se orienta en una dirección equivocada. Aunque solo sea “porque un sistema de tributos compartidos, que es hacia donde deberíamos ir, exigirá de una administración igualmente compartida (José V. Sevilla Segura. El País 11 de mayo de 2005).

Es más, hoy en día las administraciones tributarias no son sino organizaciones sofisticadas encargadas de captar, manejar, imputar e interpretar información con trascendencia fiscal situada, la mayoría de las veces, más allá del ámbito territorial de una Comunidad Autónoma y en muchos casos de una Nación. Información que hay que utilizar de forma sistemática, integrando la referida a la imposición sobre la renta, las sociedades y el valor añadido. En el funcionamiento de ellas las rentas se acumulan y exaccionan en el lugar de residencia de los sujetos, pero se producen en cualquier parte. Este hecho se olvida con mayor frecuencia de la debida.

Pues bien, en este asunto de la administración tributaria, pueden llevarse a cabo planteamientos paradójicos y contradictorios cuya superación pase por una solución en la que tenga que ser la repudiada hacienda central la que se vea obligada a introducir alguna norma razonable con la que se facilite la realización del necesario intercambio de datos económicos y financieros entre las diferentes haciendas territoriales.

>strong>El reparto de la recaudación tributaria

Las relaciones fiscales constituyen uno de los exponentes del conjunto de factores que integran las instituciones políticas de cualquier Estado. Por eso, le he dedicado atención a esas atribuciones que siguiendo el esquema propuesto por el Tripartito podrían llegar a tener las instituciones de aquella Comunidad. En él hay dos a las que se les dibuja una particularidad competencial.

De un lado, la Generalidad a la que se le hace titular de los derechos y obligaciones que originan todos los tributos que se exaccionan en Cataluña. De otro, la Agencia Tributaria de Cataluña a la que se le encarga que aplique esos impuestos. Pues bien, si se desea que esta Agencia dependiente de la Generalidad posea la capacidad de gestionar, en el sentido más amplio posible todos los tributos, se puede ocasionar un hecho del que se debiera ser consciente dado que puede afectar al equilibrio actualmente existente.

Digo esto porque el doble pivote con el estamos jugando, la titularidad de la hacienda autonómica sobre los impuestos y su recaudación por parte de una Agencia propia del Gobierno de esa Comunidad, puede abrir un proceso del tipo que paso a referir.

¿Qué cantidad de los ingresos tributarios permanecerán en poder de la Comunidad Autónoma y cual es la que se transferirá al Gobierno Central? Sin necesidad de apoyarme en los comentarios de los profesores Berché y Tremosa respondo a la pregunta anterior diciendo que la cantidad percibida por el Gobierno Central será menor a la que obtenía antes de que se produjese la mutación institucional que estoy comentando.

Por lo tanto, desplazar a la hacienda central de una parte del territorio español, por mucho que se quiera disimular; situar la relación entre ella y una Comunidad (en este caso Cataluña) en un tablero de negociación, destinado a discutir el reparto de la recaudación de los impuestos que ha de percibir cada cual; hacerlo en un contexto de desigualdad evidente entre el poder que se quiere que detente la Comunidad y el que se le posibilita a la Administración Central del Estado, es cualquier cosa menos un hecho neutral. Tampoco es un asunto de índole financiera. Es algo bien distinto tras el que existe un claro modelo político.

Por eso, quienes propugnan este planteamiento, caminan hacia una forma de organización política caracterizado porque es el Gobierno regional el que dispone de los atributos (el establecimiento y la aplicación de los tributos) mientras que el Gobierno del Estado aparece en una posición subordinada, puesto que tan solo, se financia a través de los recursos que obtenga de las aportaciones que le llegan desde la Comunidad Autónoma (en este caso de Cataluña).

Por lo tanto, contemplando los elementos desplegados y analizando las consecuencias que puede ocasionar la pérdida de autonomía del Gobierno Central, se ve inmediatamente la singularidad de la propuesta del Tripartito. Empleo este término –singularidad- porque en la gran mayoría de las naciones donde existe una arquitectura política similar a la española, el Gobierno y el Parlamento de la Nación tienen la capacidad y los medios para definir políticas de desarrollo y de distribución que se aplican en todo el territorio nacional.

En nuestro caso, así ha venido ocurriendo, aunque si esta propuesta fuera aprobada, se produciría un giro en la relación que está establecida. Se ocasionaría una merma en las posibilidades de los poderes centrales que como es sabido definen unas políticas que se financian con unos impuestos, exigidos al conjunto de ciudadanos. Pues bien, en el caso de que se aceptara esta propuesta al trasladarse, esas potestades tributarias desde las Cortes Generales al Parlamento de Cataluña se verán fragilizadas una parte de esas políticas.

>strong>La solidaridad limitada

Hasta ahora he tratado ver los elementos más destacados de la propuesta haciéndolo encajar secuencialmente: los tributos se establecen y regulan, más tarde se recaudan, después bilateralmente se negocia en pie de igualdad su reparto y por último un porcentaje de los mismos se transfiere al Gobierno Central.

Ahora bien, los elementos expresivos del modelo que se articula no solo afecta al poder tributario, a la organización tributaria y al señalamiento de una regla que fija el reparto de la recaudación. Existe otro elemento que exterioriza otra capacidad política adicional, que se atribuye a esa Comunidad: cuando es su Estatuto el que determina la solidaridad que está dispuesta a tener con las restantes Comunidades Autónomas.

Reflexionemos sobre esta cuestión. Una acusación se formula de manera muy persistente al modelo de financiación que ha venido aplicándose tras los sucesivos arreglos producidos en el sistema LOFCA: su marcado carácter redistribuidor. De tal manera que para la casi totalidad de la iconografía nacionalista nos hemos hecho demasiado iguales. Las Comunidades Autónomas menos desarrolladas han tenido una evolución extraordinariamente positiva y la solidaridad ha funcionado. Todo un éxito.

En el número 127 de Temas di a conocer las ideas que Carod-Rovira, Maragall y Más expusieron sobre esta cuestión. Ahora, hemos podido saber cuales son los puntos de vista del ex-Presidente Pujol quien ha defendido un planteamiento conservador, con el que a la vez se alejaba del soberamismo sostenido por el Tripartito (ABC del 6 de junio de 2005) “por definición, la solidaridad no debe ser ilimitada en el tiempo… que hay que modificar los criterios que a efectos de la política de solidaridad se utilizaron hace 25 años”. Por último recordó que “Cataluña ha jugado un papel de primer orden en la mejora de la financiación autonómica en general”.

La tarea de construir una sociedad solidaria es vista de manera diferente por profesionales del derecho y de la economía en Cataluña. “Algunos han pretendido fijar topes máximos a la solidaridad con el resto de los españoles. Un error político y una idea que no comparten la mayoría de catalanes (Antón Costas. El País 4 de mayo de 2005). Hacer coincidir tan polémica cuestión con la publicación de la propuesta de financiación no parece que haya sido obra de buenos expertos en marketing.

Hasta en este sentido la presentación de la propuesta ha sido desafortunada ya que lo que daba a entender era lo siguiente “necesitamos más dinero y exigimos un trato especial… Ese trato especial ya lo tiene el País Vasco y Navarra, lo cual es una injusticia… Sin embargo nosotros queremos el mismo trato especial: ingresar más porque somos más ricos”. (Francesc de Carreras La Vanguardia 12 de mayo de 2005). Culminaba su argumentación diciendo “lo que no puede pretender el Gobierno de la Generalitat es tener un sistema de financiación especial, al margen del sistema general. No hay motivos razonables para ello”

¿Cómo ven desde otras partes de España, el propósito de las instituciones de Cataluña de que una parte de España defina unilateralmente el todo, la solidaridad que deben tener con las otras Comunidades? Del siguiente modo:

La Generalidad aportará recursos a otras regiones españolas sólo si estas realizan un esfuerzo fiscal similar al de Cataluña. En ningún caso dichas aportaciones podrán alterar la posición actual que Cataluña ocupa en el ranking de rentas per cápita por Comunidad Autónoma a nivel nacional. Además, su estrategia pasa por mejorar su situación por lo que lo primero que busca es garantizar su financiación, después la cobertura total de sus servicios públicos y por último, la solidaridad. Eso sí, siempre y cuando no afecte negativamente a su nivel de bienestar actual. ¿Terminan ahí, sus reivindicaciones? No, puesto que según la propuesta el Estado deberá compensarla financieramente a la Generalidad por las insuficiencias producidas por los sistemas de financiación anteriores. Habrá de invertir aceleradamente en infraestructura y reducir el déficit fiscal de Cataluña con el Estado para que su situación se equipare a la de los territorios de nivel de renta similares en otros países de la Unión Europea.

Si las cosas van a ser así, esa operación que el Sr. Pujol sugiere que realicemos, que repensemos el concepto de solidaridad porque ya no es justo, puede conducirnos a un punto en el que un precepto constitucional que ha inspirado íntegramente la bóveda de la Carta Magna quede reducido a poco más que a un óbolo cuasi voluntario.

>strong>¿De que yacimiento han salido estos materiales?

En España se ha llevado a cabo una transformación del sistema político que se ha traducido en la mutación genética de la especie Estado (Sosa Wagner). En la práctica nos hemos convertido en un Estado Federal, sin que se haya producido la existencia previa de Estados miembros, que cedían soberanía a una estructura política superior, para llevar a cabo una Unión. Pero hay algo más, puesto que hecha una primera desagregación del Estado unitario, de nuevo se quiere producir otro reparto interno de competencias que, por lo tanto, afectará a las estructuras y al funcionamiento de lo ya existente.

Se quiere ir a más allá, aunque no se precisan las características del modelo de Estado que se quiere levantar. En las reacciones que la propuesta del Tripartito ha ocasionado, con mucha reiteración, se ha dicho que posee un aroma confederal. De ser así, es útil conocer como funcionan financieramente estas antiguas instituciones políticas.

Este tipo de organización política ha tenido un carácter fluyente, cuya existencia se tradujo en formas políticas imprecisas y transitorias (García Pelayo). Sus diferencias con el Estado Federal han sido expuestos por algunos destacados constitucionalistas. Jellinek (1905) dijo que en un caso “la soberanía radica en el poder del Estado particular y en el otro (en el Estado Federal) en el poder central”. Profundizando más, se ve como a los problemas de la Hacienda se refirió Kelsen (1934) para el que las necesidades de la Confederación se “cubren mediante cuotas contributivas, es decir, las sumas que los Gobierno de los Estados se ven obligados a entregar”.

Más adelante señaló que frente a la Confederación “el Estado Federal ofrece consideraciones técnicas mucho más favorables para la relación financiera directa con los ciudadanos: Leyes financieras directas y órganos federales propios para la recaudación”.

Fijando la atención en los Estados Federales la evolución que han venido experimentando ha hecho que en ellos se permita que tanto la federación como los estados miembros tengan capacidad tributaria directa para recaudar impuestos de los ciudadanos y financiar los gastos que comporta el ejercicio de sus competencias. En ellos se han definido dos tipos de hacienda la de la federación y la de los estados miembros. En mi opinión eso es lo correcto.

A lo largo de este extenso trabajo he eludido denominar la forma de Estado que más se aproxima a la propuesta que he venido analizando. Al finalizarlo, pienso que hay bastantes razones para sostener que se presenta financieramente algo bastante parecido a un planteamiento confederal. Ante ello, podría decirse que nuestro Estado que cada día resulta más complejo, puede también empezar a ser algo raro. Dejando a un lado estas opiniones cabría preguntarse si una organización política confederal tiene cabida en la Constitución de 1978, ya que en mi opinión no cabe recurrir a una reforma estatutaria como la que se postula para invertir el ordenamiento constitucional.