RESUMEN
El estudio presenta una visión panorámica de cómo se ha analizado el proceso de implantación y permanencia de los regímenes democráticos en América Latina durante la historia reciente. Para ello el texto se divide en dos partes: en la primera se expone una síntesis crítica de la literatura que analizó los procesos de transición desde regímenes autoritarios a democráticos; y la segunda presenta la forma en que los analistas han interpretado los regímenes democráticos existentes en la región. Se desarrollan tres apartados que abordan con brevedad los siguientes temas: cómo se han calificado este tipo de democracias; cuál es la relación que existe entre la naturaleza de los regímenes y el Estado de derecho y, finalmente, el estado de la discusión sobre la "calidad de la democracia". En este último apartado se hace hincapié en la disyuntiva que supone para los analistas estudiar el tema de la democracia a través de una perspectiva empírica o normativa.
Palabras clave: América Latina, democracia, Estado de derecho, gobernabilidad, transición
Elaborar un texto sobre cómo se han interpretado la "democracia" y los regímenes democráticos en la historia reciente de América Latina es una tarea bastante compleja, y ello no sólo es debido a la amplitud geográfica y demográfica de la región, sino también porque se trata de un subcontinente profundamente diverso en sus múltiples dimensiones -en su realidad política, social, cultural, lingüística, étnica y económica entre y en cada uno de los países- y de un tema que despierta interpretaciones encontradas.
El texto que aquí se presenta tiene una pretensión panorámica con el objetivo de hacer una revisión de cómo se ha interpretado la restauración (o llegada en algunos casos) de regímenes democráticos en la región desde los procesos de transición hasta la fecha. Para ello el artículo empieza exponiendo la forma en que se interpretó la quiebra de las dictaduras y las transiciones hacia regímenes poliárquicos, haciendo hincapié en la hegemonía que tuvo durante la década de los ochenta e inicios de los noventa la literatura de la "transitología" en detrimento de otras interpretaciones más estructuralistas. Posteriormente, se hace un repaso de cómo los teóricos han interpretado las "democracias realmente existentes", a sabiendas de que los regímenes resultantes de los procesos de transición distaban de ser sistemas políticos semejantes a las poliarquías presentes en el cuadrante noroccidental del planeta. En este apartado se trata, en primer lugar, el debate de las llamadas "democracias con adjetivos" y, en segundo lugar, se señala la reflexión que éstas dieron lugar, a saber, el tema de la reforma de justicia en el marco del Estado de derecho y la reflexión sobre la calidad de la democracia. Finalmente, se hace referencia a las percepciones que los ciudadanos tienen de los regímenes en cuestión y, con ello, se pretende señalar los encuentros y discrepancias entre los que viven en los regímenes democráticos y quienes pretenden analizarlos.
LA FORMA EN QUE LLEGARON (?) (Y SE INTERPRETARON) LOS REGÍMENES DEMOCRÁTICOS
Los procesos de transición desde regímenes autoritarios que irrumpieron en América Latina a partir de la década de los ochenta del siglo pasado no sólo supusieron uno de los fenómenos históricos más relevantes de la historia inmediata, sino que también estimularon nuevamente el interés teórico alrededor de la temática del cambio político, a la vez que pusieron en cuestión buena parte del corpus teórico elaborado hasta la fecha sobre el mismo tema, es decir, las teorías de la modernización y de la dependencia (Martí, 2000). Efectivamente, las teorías de la modernización (ya fueran culturalistas o productivistas) y la teoría de la dependencia, que habían diseñado un aparato analítico de carácter holístico y en cierta medida determinista sobre el cambio político, salieron mal paradas. Si bien cada una de las escuelas había elaborado un modelo interpretativo que ponía énfasis en variables de diferente naturaleza -tangibles (como el crecimiento económico o los patrones de acumulación) e intangibles (como los valores, las actitudes o el desarrollo histórico)-, sus visiones omnicomprensivas no previeron las profundas transformaciones políticas que se produjeron durante el último cuarto del siglo XX. Por ello, cuando la mayoría de países del subcontinente transitaron hacia regímenes democráticos (sin observarse cambio alguno en los factores que las teorías precedentes habían considerado determinantes, como era la cultura política [ 1 ] , el desarrollo económico o su forma de inserción en el sistema internacional [ 2 ] , estas teorías se vieron sometidas a una profunda revisión. A resultas de ello, las estrategias de investigación utilizadas hasta entonces para el estudio de las transformaciones de los regímenes políticos hacia la democracia -centradas en condiciones objetivas- fueron reemplazadas por otras que enfatizaban la voluntad de los actores políticos.
En este sentido, a la pregunta formulada por Rustow (1970) de: "¿Qué condiciones hacen posible la democracia, y cuáles la hacen florecer?", los nuevos trabajos respondieron: "los cálculos estratégicos de los actores". Así, los esfuerzos intelectuales se trasladaron desde la búsqueda de requisitos que tenían que inducir a la democracia hacia el estudio de los cálculos estratégicos, los patrones secuenciales y las opciones contingentes que se presentan en los procesos de transición de un tipo de régimen a otro, particularmente en condiciones de no violencia, cambio gradual y continuidad social. Basándose en el trabajo seminal de O'Donnell, Schmitter y Whitehead (1986) sobre el cambio político "desde regímenes autoritarios hacia democracias liberales", se interpretó como un proceso histórico acotado en el tiempo en el que se podían distinguir tres fases -transición, consolidación, persistencia-;éstas eran analíticamente distintas aunque empíricamente superpuestas. A partir de esta premisa, muchos analistas centraron sus esfuerzos en ver cómo diversos actores entraban en escena e interactuaban en función de sus preferencias, cálculos, recursos y horizontes de temporalidad.
La diferencia esencial de este tipo de procesos políticos respecto a otros era el grado de incertidumbre (Przeworski 1986). Y no sólo porque durante este proceso los cálculos y las interacciones de los actores políticos se realizaban en un entorno en el que no existían constricciones institucionales, sino porque los mismos actores tenían dificultades reales para saber cuál era la mejor forma de defender sus intereses, para reconocer sus verdaderos aliados y, a la postre, sus mismos adversarios (Karl y Schmitter 1991; Karl 1995). En este marco, la ausencia de "reglas del juego" en los procesos de negociación e interacción suponía la ampliación de los límites de las opciones contingentes de cada uno de los actores. En este sentido, el estudio de la instauración de los regímenes democráticos se basó en interpretar (muchas veces deductivamente [ 3 ] ) las interacciones estratégicas y los acuerdos tentativos que iban tejiendo los actores a sabiendas de que nadie tenía conocimiento de cuál sería el desenlace final del juego político, ni cuáles serían los criterios para determinar vencedores y vencidos, ni cuáles serían los límites de la contienda. Esta línea de análisis supuso el reconocimiento del alto grado de indeterminación que estaba presente en los procesos de cambio político, cuyo desenlace a menudo cabía referirlo, tal y como expone Maquiavelo, a la fortuna (O'Donnell, Schmitter y Whitehead, 1986: 18). A la vez, en esta coyuntura, donde la información que tenían los jugadores era insuficiente y las decisiones eran apresuradas, muchas veces los resultados finales terminaban siendo atribuibles al talento y la virtú de determinados individuos que aparecían como "grandes salvadores".
Esta forma de interpretar el cambio político -que se bautizó como transitología- adoptó las herramientas analíticas propias del individualismo metodológico (y a veces, no siempre, desde la teoría de la elección racional [ 4 ] ), así como los análisis de dos teorías derivadas de este programa, esto es, las teorías de la agencia y el nuevo institucionalismo. Siguiendo este programa de investigación, los politólogos centraron sus estudios en las élites políticas ya que éstas representaban la "agencia" emprendedora del cambio (Baloyra, 1987; O'Donnell, Schmiter y Whitehead, 1986; Di Palma, 1988; Przeworski, 1992). En este sentido, en muchos de los trabajos, la capacidad política de las élites se convirtió en la variable explicativa principal (Higley y Gunther eds., 1992) y los desenlaces se interpretaron en función de la rapidez o la lentitud del proceso, de los recursos (económicos, institucionales o sociales) que tenía cada una de la fracción de la élite contendiente o de la mayor o menor presión de los actores externos en el proceso. Así, se distinguían entre aquellos itinerarios que seguían procesos más lentos y pactados, así como manejados por los incumbents (como fueron los casos de Brasil y Chile), de los rápidos y abruptos, ya fuera con el protagonismo de las bases sociales movilizadas (Nicaragua) o determinadas élites (Argentina y Panamá). Distinguiendo, a la vez, si la presión para que se democratizara el régimen fuera interna o externa -como fue el caso de Panamá (Loewenthal, 1991).
Esta nueva visión supuso la ventaja de cambiar de foco de atención de las variables económicas y sociales -que podían tener una naturaleza tautológica- hacia variables políticas. Con todo, esta nueva perspectiva a menudo también redujo la interpretación de los cambios de regímenes políticos a decisiones entre élites, con el peligro de caer en la paradoja expuesta por Agüero y Torcal (1993), es decir, de que mientras la llegada de la democracia se imputaba a la suerte y a las decisiones "geniales" de los protagonistas, su pobre desempeño se atribuía, en cambio, a factores institucionales y estructurales. Y ello podía crear cierta confusión, pues inducía a creer que las supuestas habilidades que las élites poseían para crear democracias se transformaban súbitamente en limitaciones y miopía a la hora de consolidarlas. Ciertamente el neoinstitucionalismo matizó el concepto de contingencia en que se basaron los estudios de las transiciones, al señalar que también existía un marco de restricciones institucionales, simbólicas e históricas que ampliaban o restringían las opciones de los actores, al poner límites a una interpretación excesivamente maleable y aleatoria de los cambios de régimen [ 5 ] . Esta línea de análisis -el neoinstitucionalismo- supuso un énfasis en el análisis del diseño institucional y la forma en que se crearon y reformaron las reglas del juego político [ 6 ] .
Otro punto a tener en cuenta es que pocos de los análisis que interpretaron la aparición de nuevos regímenes democráticos señalaron dos cuestiones a priori fundamentales en el estudio del cambio político, una de ellas de carácter estructural y otra de tipo normativo. Respecto a la cuestión normativa, cabe apuntar que los nuevos sistemas políticos no fueron regímenes intensamente deseados por las élites contendientes. Para la izquierda, el orden anhelado fue mayoritariamente la "revolución" concebida como un proceso de profunda transformación social, económica y política, y para la mayoría de este colectivo el régimen cubano era el modelo a seguir. Por su parte, buena parte de la élite de la derecha prefería un sistema político de participación restringida, si no autoritario. Ante ello, los regímenes que nacieron a finales de los años setenta y durante la década de los ochenta, a pesar de representar un avance político satisfactorio, no dejaron de ser "la segunda preferencia" o el "mal menor". Dicho de otra forma, las democracias nacieron con falta de cariño. Precisamente por ello cabe preguntarse por la sinceridad de la conversión democrática de algunos sectores de las élites latinoamericanas, pues no es necesario ser demócrata para actuar como tal, y menos cuando el mercado se presenta como un elemento consustancial a los nuevos regímenes.
En cuanto a la otra cuestión, a la de carácter estructural, cabe señalar que el proceso de democratización se desarrolló como un ejercicio de reforma institucional y actitudinal, ceñida a compromisos entre élites, pero muy pocas veces se ha interpretado como un fenómeno estructural. En esta dirección las interpretaciones de la democratización que expusieron Barrington Moore Jr. (1966), Luebbert (1997), Rueschemeyer, Stephens y Stephens (1992), Collier (1999), Acemoglu y Robinson (2006) no han formado parte del mainstream a la hora de pensar los procesos de cambio en la región. En esta literatura, a diferencia de la transitología, el elemento clave en la formación de nuevos regímenes son las coaliciones establecidas a través de un largo proceso histórico, y las democracias -a diferencia de otros regímenes excluyentes- son fruto de grandes coaliciones sociales donde las clases sociales más desfavorecidas obtienen algún tipo de activo. Tal como exponen Rueschemeyer, Stephens y Stephens (1992: 5-7), históricamente la democratización representa el debilitamiento de las clases altas y el fortalecimiento de las clases trabajadora y media, y por ello los mismos autores enfatizan en su obra que "no fue el mercado capitalista, ni los capitalistas, sino las contradicciones del capitalismo las que hicieron avanzar la causa de la democracia".
La ausencia de este enfoque puede interpretarse de varias maneras. Por un lado, por la poca disposición a enfatizar el rol de las bases y del conflicto en los procesos de democratización, y, por el otro, debido a la dificultad de interpretar el cambio como el fruto de una alianza social transversal que beneficiara a grandes colectivos. Sobre el primero de los temas -el de ignorar el conflicto social- no está claro por qué la literatura al uso no lo trató, ya que en dichos procesos la "política contenciosa" fue una parte fundamental, y así lo exponen MacAdam, Tilly y Tarrow (2000: 149) al señalar que "muchos análisis han atendido de cerca las interacciones de individuos, grupos y partidos en sus estudios de cambio político. Pero en su énfasis en los incentivos individuales y en los pactos entre élites, se ignora la enorme cantidad de política contenciosa que precedió y acompañó cada uno de los episodios de cambio (...) fue el conflicto político en que aparecieron nuevos actores y nuevas identidades, y gracias a ello acontecieron posteriormente transformaciones en la política institucional". Los autores en cuestión sentencian en su obra sobre los procesos de cambio político que "no se puede ignorar la contienda".
Una cuestión más compleja es el tema de cómo analizar las alianzas sociales en los procesos de transición. Si bien la negación y la invisibilización de la política contenciosa en los procesos de cambio de régimen quizás fueron el fruto de cierta arrogancia elitista -y del seguidismo correspondiente de la academia-, la ausencia de un análisis que interpretara el proceso de democratización a través coaliciones socioeconómicas (siguiendo la estela de la literatura estructuralista) puede haberse debido a una cuestión más profunda, a saber, que dichos procesos no fueran más allá de una apertura institucional y una refundación simbólica, y que las nuevas coaliciones que empujaran la democracia no fueran interclasistas en un sentido amplio [ 7 ] . Sobre ello, autores como Cardenal (2002: 137) han señalado que en casos como El Salvador, la democracia que se estableció a principios de los años noventa se puede interpretar a partir del declive de la economía agraria y del auge de una nueva economía dominada por el comercio, los servicios y, en menor medida, la industria vinculada a la maquila. Pero esta combinación de intereses emergentes -comercio, servicios y maquila- no parece ser precisamente una base sólida para la inclusión de amplios colectivos en la arena política ni la base para generar políticas que induzcan a una mayor cohesión social. En este sentido, es preciso cuestionarse cómo interpretar, a finales del siglo XX, las alianzas interclasistas y la naturaleza de los actores que deberían confeccionarlas. El hecho de que en este período los recursos de las clases altas tuvieran una naturaleza menos fija que en el pasado [ 8 ] , supuso que éstas tuvieran menos temor a las posibles políticas redistributivas que se pudieran ofertar desde gobiernos de izquierda; y todo ello a la vez que las mismas élites aconsejaban moderación a los que proponían políticas redistributivas, pues éstas podrían suponer la fuga de los recursos movibles y una señal para que los homólogos forasteros no invirtieran en el país (Boix, 2003).
Además, el impacto de la década perdida y las políticas neoliberales posteriores sobre el tejido social -que supusieron un intenso proceso de informalización y precarización de amplios sectores- dieron al traste con la posibilidad de articular actores políticos basados en amplias y robustas coaliciones de carácter popular que pudieran ser vistos como aliados apetecibles a disposición de las élites "progresistas" y, con ello, abanderar una propuesta sustantiva de democratización basada en políticas públicas que generaran una mayor equidad -tal como ocurrió en los procesos de inserción de amplios sectores populares en las arenas políticas latinoamericanas durante los años treinta y cuarenta del siglo pasado, y de los que da cuenta la obra de Collier y Collier (1992). Probablemente por ello, las democracias nacientes, arrulladas por un total dominio ideológico del neoliberalismo [ 9 ] , nunca respondieron a las expectativas generadas. Y por la misma razón la literatura, tal como se indica en el epígrafe que sigue, se centró en el análisis de los pasivos que acarrearon los nuevos regímenes.
LOS REGÍMENES REALMENTE EXISTENTES
El rápido desencanto y las democracias con adjetivos
La contienda electoral argentina de 1983, que fue la primera después del tenebroso período de la Junta Militar, se resolvió con la victoria de la Unión Cívica Radical (UCR) de la mano de Raúl Alfonsín. Una de las razones por las que Alfonsín ganó (y se impuso a la caleidoscópica formación justicialista) fue por la eficaz campaña que desplegó, cuyo eje era el de proclamar las bondades que conllevaba la democracia. El eslogan que utilizó la UCR decía que "con la democracia se come, con la democracia se educa, con la democracia se cura...". Ciertamente, el líder radical ganó, pero su mandato no cumplió las expectativas generadas y menos aún la propositiva promesa electoral: la inflación galopante que generó su gestión bloqueó su proyecto de gobierno, que terminó antes del período estipulado. El caso que hemos expuesto, sin embargo, no fue excepción en la región, sino más bien la regla. Con ello rápidamente muchos de aquellos ciudadanos que lucharon por la consecución de la democracia se dieron cuenta de que el nuevo sistema político no necesariamente suponía mejores condiciones de vida para la mayor parte de la población.
A la hora de hacer un balance del desempeño de los regímenes democráticos que nacieron en América Latina, se coincide en la pobre capacidad que estos han tenido en generar las condiciones necesarias para ofrecer una vida digna a la mayoría de los ciudadanos. Este magro desenlace, algo diferente al que aconteció con los países del sur de Europa (aunque también divergente entre los mismos países de la región), se ha explicado, por parte de Linz y Stepan (1996), señalando que los resultados de cada país dependían, en gran medida, de tres factores: el punto de partida de los procesos de transición; las características del proceso de cambio; y el papel de los actores externos. En cuanto al punto de partida, la mayoría de los procesos de democratización que se sucedieron en el subcontinente partieron de experiencias culturales y socioeconómicas muy regresivas (O'Donnell, 1997). Si se observa el legado cultural de las anteriores "experiencias autoritarias" (unas más sangrientas que otras), es fácil percatarse de su voluntad de anular cualquier manifestación democrática. En este sentido, el fuerte componente represor y desmovilizador de los regímenes de seguridad nacional supuso una venganza histórica contra la anterior movilización plebeya y populista que desbordó los frágiles márgenes institucionales de los sistemas liberales preautoritarios. Así, el sistemático, continuado y profundo intento de penetrar capilarmente en la sociedad para implantar orden y autoridad despojó a sus habitantes de la condición de ciudadanos. Sobre ello se puede afirmar que no hubo sólo gobiernos extremadamente despóticos, sino también que estos convirtieron a la sociedad en un entorno acusadamente autoritario. Respecto al contexto socioeconómico, el período en que se llevaron a cabo los procesos de transición estuvo marcado por situaciones económicas de profunda depresión, caracterizadas por una precarización acelerada de la frágil clase media. Después de la crisis de la deuda, el flujo neto de préstamos bancarios para la región se detuvo en seco, y la transferencia de capital pronto se volvió negativa. De ello, los países no sólo se vieron obligados a reducir sus importaciones y a aumentar con rapidez las exportaciones, sino a ofrecer "incentivos de precio" para que la oferta pasara del mercado interno al mundial, y a reducir la intervención del Estado en la economía y a suprimir buena parte de los servicios hasta entonces prestados. A medio plazo, el impacto de estas políticas, si bien resultaron algo satisfactorias a nivel macroeconómico, supusieron un incremento de la polarización del ingreso, la erosión de los sectores medios y el empobrecimiento de grandes colectivos (Bulmer-Thomas, 1998).
En cuanto a las características del proceso de cambio -que ya hemos tratado en el epígrafe anterior-, destaca la relevancia de los cálculos estratégicos entre las élites opositoras y del régimen a la vista de las "opciones contingentes" que se presentaron tras la erosión de las dictaduras. Ciertamente, estos procesos pactados, que encarrilaron cambios controlados y tranquilos, conllevaron múltiples lastres para el funcionamiento posterior de la democracia: los amarres, garantías, pactos, borrones y cuentas nuevas así como amnistías, perpetuaron la presencia de múltiples "enclaves autoritarios" en las recién inauguradas democracias (Aguilera y Torres-Rivas, 1998). Ignorar esta premisa supondría pasar por alto -de buena o mala fe- que los regímenes autoritarios tuvieron una raison d'être y unas directrices, así como unos vencedores y unos vencidos. Finalmente, respecto al papel de los actores externos, es importante apuntar que el contexto internacional en que florecieron los regímenes democráticos fue el de la postrimería de la Guerra Fría y el del inicio de un mundo unipolar bajo la hegemonía norteamericana. El desplome del imperio soviético, el aislamiento de Cuba y la derrota en las urnas de la insurgencia centroamericana dejaron sin coartada al discurso antidemocrático [ 10 ] y en ese paisaje el modelo liberal-democrático apareció no sólo como el único homologable, sino como el único posible. Así las cosas, las debilidades institucionales de las "nuevas democracias" no se debieron sólo a disfunciones de la "ingeniería institucional" ni a la torpeza de las élites. Hubo causas más profundas: por primera vez en la historia de América Latina, se observó la convivencia generalizada de regímenes democráticos con políticas que empeoraban las condiciones de vida de amplias mayorías. Se trata de un tipo de reduccionismo democrático en el que no sólo se puso en cuestión la competitividad efectiva de los procesos electorales o la confección de la agenda que se discute en ellos, sino también la naturalización de situaciones -entre elección y elección- donde imperaba la impunidad, la corrupción pública, la opacidad administrativa y la subordinación del poder judicial al ejecutivo (Vilas, 1998).
Todo lo expuesto hasta ahora no pretende negar los enormes beneficios que supuso la instauración de las democracias representativas en la región, pero también intenta señalar que estos regímenes no aparecieron hasta que las élites domésticas se convencieron de la evaporación de cualquier modelo alternativo que pudiera cuestionar el statu quo, y hasta haber hecho efectiva la desaparición, exilio o desmoralización de aquellos sectores que, en su momento, abogaron por un cambio político radical. Además, es difícil hablar de democratización política cuando ésta no va acompañada también de una democratización de la sociedad, es decir, de una reducción de las profundas fracturas económicas y culturales que cruzan cada uno de los países del subcontinente, que es la región más desigual del planeta. La democracia es un régimen de integración en torno a valores y actitudes compartidas; y la concertación política es una quimera cuando el mercado margina y la cultura discrimina. ¿Es posible en estas latitudes hablar de una democracia que, desafiando la etimología, promueva la exclusión social y política? En todo caso, muchos teóricos empezaron a curarse en salud y optaron por describir estos sistemas como "democracias con adjetivos", hecho que tiene una notable importancia pues, tal como expuso en su día el escritor y pensador catalán Josep Pla, muchas veces son más importantes los epítetos que los sustantivos.
A raíz de todo ello, a lo largo de los años noventa floreció la inquietud de desentrañar cómo funcionaban las democracias "realmente existentes" en América Latina y cuál era su naturaleza. En esta tarea aparecieron dos debates: uno de naturaleza cualitativa y sustantiva sobre las propiedades fundamentales de las democracias, que reflexiona en torno al Estado de derecho, y otro mucho más orientado empíricamente hacia la discusión de conceptos e indicadores sobre " la calidad" de estas democracias.
Sobre el Estado de derecho y la ciudadanía
Al poco tiempo de la instauración de las nuevas democracias, muchos analistas hicieron hincapié en las notables diferencias que existían en cuanto al respeto de los derechos humanos y sociales a lo largo del territorio de cada uno de los países. Por ello fue fácil deducir que la implantación del Estado de derecho no se hacía de forma homogénea en toda la geografía del interior de los países y, a raíz de ello, que el concepto de ciudadanía tenía un significado diferente de un sitio a otro. El acceso a la justicia, las oportunidades educativas o sanitarias, e incluso el ejercicio de derechos como el de expresión o de habeas corpus se materializaban de forma diferente en el mismo país en función del lugar donde se vivía y del estrato social al que se pertenecía. Por ello, algunos analistas elaboraron la hipótesis de que en América Latina existen "zonas marrones" (O'Donnell 2007) donde la presencia del Estado es débil y donde no es posible reclamar a las autoridades competentes para que se hagan efectivos los derechos nominales y, aún menos, reclamarles que garanticen la libertad o la justicia.
A raíz de ello, a lo largo de los años noventa se teorizó sobre Estado de derecho en América Latina, a la par que se llevó a cabo un notable número de reformas en el poder judicial y en la administración de justicia, a sabiendas de que la democracia sólo puede tener un contenido normativo si protege a todos los ciudadanos por igual -y sobre todo a aquellos que pertenecen a los sectores de la sociedad tradicionalmente excluidos. Este debate supuso también un alejamiento de las definiciones más minimalistas de la democracia con las que se operó en el análisis de los procesos de transición. El descubrimiento del Estado de derecho conllevó también el de la "ciudadanía" como eje moral de la democracia, focalizando la experiencia política y vital de los ciudadanos comunes -y no de las élites. A partir de esta perspectiva, el análisis del sistema de justicia se centró en dos aspectos principales. En primer lugar, el de hacer valer los derechos que constituyen la ciudadanía y, en segundo lugar, el de actuar como mecanismo de control de legalidad con la pretensión de acotar los actos del poder político a la misma constitucionalidad (Domingo, 2007). En este segundo aspecto, se hizo hincapié en el arreglo normativo e institucional a partir del cual se logra someter al poder político a mecanismos de control para que actúe según la legalidad y el espíritu de la Constitución. En función de ello, apareció el filón de la literatura que teoriza sobre la rendición de cuentas -o "accountability horizontal"- entendida como la institucionalización legal de la desconfianza política frente al tipo de democracias presentes en la región -calificadas también como "democracias delegativas"- en las que "la persona que gana la elección presidencial parece estar autorizada a gobernar como crea conveniente (...) cuya naturaleza es ajena a la tradición liberal y representativa" (O'Donnell, 2001).
En cuanto al primero de los aspectos -el de hacer valer los derechos que constituyen la ciudadanía- se puso en la agenda de investigación la necesaria relación que existe entre el Estado y la sociedad en la tarea de dar contenido a los derechos de las personas en una perspectiva que se vincula con la temática del "desarrollo humano", en la que se parte de que es necesario dar unas condiciones mínimas de bienestar social y económico para que pueda llevarse a cabo un proceso de ciudadanización efectivo (Domingo, 2007). En este debate se expone que el concepto de ciudadanía va más allá del contenido político y civil que le confiere la tradición liberal, y se inserta en el ámbito de los derechos sociales, económicos y culturales. En esta línea, O'Donnell (2007: 155) defiende la necesidad de repensar la relación existente entre democracia y la capacidad de hacer efectivos los derechos, ya que "si la privación de las capacidades acarreada por la extrema pobreza tiene como resultado que las personas sufran severas limitaciones para ejercer su agencia en varias esferas de su vida, entonces parece equivocado, tanto moral como empíricamente, afirmar que la democracia no tiene nada que ver con impedimentos socialmente determinados". Por ello, el mismo autor expone la necesidad de subsanar las enormes brechas, tanto a lo largo del territorio como entre sectores sociales, en la efectividad de la legalidad estatal. Falencias, éstas, que van desde la permanencia de leyes discriminatorias (sexistas, racistas o clasistas), al problema de la aplicación discrecional o particular de la ley (que permite la evasión de los poderosos a la legalidad), pasando por la capacidad que a veces tienen los privilegiados de distorsionar la lógica de "un proceso justo". Ha sido en este contexto de cambio normativo que se han llevado a cabo durante la última década múltiples reformas judiciales destinadas a mejorar el acceso a la justicia que tienen los sectores marginados [ 11 ] y a acotar la impunidad que mantienen diversos sectores. En este sentido, tal como expone Domingo (2007): "frecuentemente la justicia formal ha reproducido muchas de las desigualdades, prejuicios sociales y actitudes racistas en su seno. Y muchos de estos problemas han sido (y son) los típicos obstáculos del acceso a la justicia en cualquier democracia y que se agudizan en sociedades con altos niveles de desigualdad socioeconómica, étnica y cultural como son las latinoamericanas".
Precisamente este tema, el de la impunidad, es central si se tiene en cuenta cómo se han comportado muchos estados de la región durante las últimas décadas. En México, por ejemplo, han destacado los episodios de la militarización de Chiapas durante la segunda parte de la década de los noventa, la represión ejercida en Oaxaca durante el año 2006 y los casos de feminicidio acontecidos en los enclaves de maquila instalados en las ciudades fronterizas con Estados Unidos. Pero se podría hacer una larga exposición de casos si se entrara en detalle en cada uno de los países. En esta lógica quizás cabe destacar -como novedad en los regímenes democráticos- la creciente demanda de medidas de carácter represor frente a la delincuencia común -como las de mano dura, super mano dura, mano firme en El Salvador- que puede conllevar un proceso de regresión de los derechos más elementales de ciudadanía y que, en el caso de extenderse, podría dar luz a una nueva y tenebrosa caracterización de populismos: el populismo punitivo.
La búsqueda de "indicadores" de la "calidad" de las democracias
El tema de la calidad de la democracia ha partido de una reflexión orientada empíricamente sobre cuán satisfactorias son las democracias "realmente existentes" en la región. Este tipo de análisis ha surgido necesariamente de dos definiciones: la de la democracia y la de la calidad. En cuanto a la definición mínima de democracia, cabe señalar que en este tipo de régimen se deben respetar, como mínimo, las características que expone Dahl (1961) en la "poliarquía", a saber: el sufragio universal; elecciones libres, competitivas y recurrentes; oferta partidaria, así como pluralidad de fuentes de información. Una vez constatada la existencia de estas condiciones mínimas, y siguiendo a Morlino (2008: 2), debe verificarse empíricamente cuánto se ha logrado respecto a los dos objetivos centrales del ideal democrático -libertad e igualdad- para evaluar cuánto se acercan los regímenes en cuestión a una "democracia ideal". Referente al concepto de "calidad", éste se asocia generalmente al mundo de la empresa, y suele tener relación con tres características: el procedimiento de elaboración, el contenido y la satisfacción respecto al resultado. En ese sentido, la calidad tendría relación con el respeto de las reglas (los procedimientos del Estado de derecho), las políticas públicas implementadas y la adecuación de éstas con las demandas reales de los ciudadanos, hecho que debería de producir la satisfacción de los demandantes [ 12 ] .
Este mismo concepto, sin embargo, ha sido analizado por diferentes instituciones y académicos. Entre las instituciones destacamos la tarea realizada por el think tank Freedom House, que ha elaborado índices de "calidad" de democracias electorales según su nivel de libertad [ 13 ] . En esta clasificación aparece una tabla donde países como Venezuela, Guatemala y Ecuador se encuentran en la zona límite entre la democracia y el autoritarismo; y donde Colombia, Honduras, Nicaragua, Bolivia y Paraguay podrían clasificarse de semidemocracias; mientras que Costa Rica, Chile, Uruguay están a la cabeza. Sin embargo, este tipo de clasificaciones, además de cambiar según el período analizado y el incumbent, están en discusión por parte de académicos que creen que es necesario hacer estudios más profundos. En esta dirección, investigadores como Levine y Molina (2007: 4) han elaborado un equipo de trabajo que parte de la definición de la calidad de la democracia como "la medida en que los ciudadanos participan informadamente en procesos de votación libres, imparciales y frecuentes; influyen en la toma de decisiones políticas y exigen responsabilidad a los gobernantes, y por la medida en que estos últimos son quienes efectivamente toman las decisiones y lo hacen respondiendo a la voluntad popular". Con esta definición ambos autores identifican cinco dimensiones de calidad: decisión electoral (informada), participación, responsabilidad (accountability), participación y responsabilidad (respuesta a las demandas sociales o responsiveness y soberanía). Y a partir de ella elaboran un índice que pueda dar cuenta de la calidad de cada una de las dimensiones, de modo que sea posible no sólo una comparación global de la calidad de la democracia por países, sino también un análisis de las fortalezas y debilidades que llevan al nivel final de calidad de ésta. Según esta nueva caracterización, en la tabla resultante aparecen algunos cambios significativos -tal como se puede observar en la tabla 1.
Tabla 1. Índice de la calidad de la democracia en América Latina, 2005 (ordenado de mayor a menor)
Fuente: Levine & Molina 2007: 18.
Con todo, cabe señalar que este tipo de trabajos están todavía iniciándose, y algunos grupos de investigación a nivel regional se están constituyendo con la voluntad de "observar" hasta qué punto las democracias existentes llevan a cabo su cometido normativo, o no. Otra cuestión es que, a la vez, se ha empezado también a elaborar trabajos sobre la calidad de la democracia a escala subnacional, es decir, entre las diversas unidades territoriales, pues muchas veces las diferencias internas son tan llamativas como las que existen entre los países de la región. Así, trabajos como los de Gibson (2004) indican que en el ámbito subnacional persisten élites que mantienen dinámicas políticas propias de regímenes autoritarios, con estrategias de control político sobre la oposición y con una notable ascendencia en la política nacional; se genera así en algunos países el fenómeno de una democratización desigual en el seno de sus unidades territoriales, es decir, que mientras algunos estados (o provincias) avanzan en el proceso de "adquisición de calidad democrática" otros presentan un alarmante grado de involución autoritaria propia de "otros tiempos". Los casos de Santiago del Estero en Argentina, o de Oaxaca o Puebla en México son significativos.
Pero más allá del afán de los analistas de interpretar cuáles son las características y la naturaleza de la democracia, cabe terminar señalando otra aproximación al mismo tema que ha generado un amplio debate: el de las opiniones y percepciones. Efectivamente, el tema de las opiniones de los ciudadanos carecía de sentido en los regímenes autoritarios, ya que la misma naturaleza del régimen se basa en la conculcación de derechos y libertades fundamentales, y entre ellas se encuentra el de la libertad de expresión. Pero en una democracia sí tiene una relevancia central lo que las personas opinan. En este marco han aparecido diversas macroencuestas con la pretensión de señalar cuál es el sentir de los ciudadanos en la región -entre las que se encuentran el LAPOP [ 14 ] , el Latinobarómetro- y también trabajos que han recogido de forma sistemática la opinión de las élites parlamentarias de América Latina [ 15 ] . No es el objetivo de este epígrafe hacer un recuento exhaustivo de los datos que han aportado los proyectos citados, y menos interpretarlos. Lo único que se pretende señalar es que en el universo de las opiniones se puede rastrear la evolución del sentir de los ciudadanos respecto a los temas que los analistas pretenden dilucidar y, a menudo, este sentir puede contradecir ambas perspectivas: la de los que opinan respecto a los que reflexionan. Sobre ello sólo cabe contrastar la tabla anterior sobre la calidad de la democracia y la que sigue, la número 2, extraída del informe de 2006 de Latinobarómetro en que se pregunta "Cuán democrático es el país". De la comparación es fácil percatarse de la variación en la escala que tienen diversos países; destaca el caso de Venezuela (décimo quinto en la tabla 1 y segundo en la 2) y el de Chile (tercero y décimo, respectivamente). De todas maneras, podemos señalar que en el mundo de las percepciones perviven demasiadas paradojas. El hecho de que (según los datos expuestos, y que se refuerzan con otras fuentes [ 16 ] ) los ciudadanos menos satisfechos sobre su democracia sean los chilenos, y que los dominicanos estén entre los primeros, hace pensar que las opiniones difícilmente pueden ser comparables entre las personas y países. Pues la opinión es una forma muy personal e intransferible de ver el mundo, y que las personas formulan respuestas según su experiencia, sus anhelos, miedos y expectativas [ 17 ] . Y que sus valoraciones tienen unos referentes o anclajes muy diferentes, basados en experiencias históricas, comparaciones intergeneracionales e imaginarios de país.
Tabla 2. Cuán democrático es el país (%)
Fuente: Latinobarómetro 2006.
Con todo, cuando se observan los datos por países sobre "apoyo" y "satisfacción" de los ciudadanos a la democracia, se constata que el apoyo [ 18 ] es siempre mayor a la satisfacción (véanse figuras 1 y 2). Sólo en tres países (Paraguay, Guatemala y Brasil) aparece que el apoyo es menor al 50% de los entrevistados, mientras que cuando se pregunta por la satisfacción ocurre justo lo contrario: sólo en tres países (Uruguay, Venezuela y Argentina) más de la mitad de los ciudadanos dicen estar satisfechos. Otra cuestión, más preocupante, es ver (en la tabla 3) que la confianza en la democracia ha disminuido durante el último lustro en todos los países de la región con la excepción de Bolivia, Venezuela, Paraguay y Guatemala; y que ésta (la confianza) anda por encima del 60% de la ciudadanía sólo en Argentina, Chile, Ecuador, Uruguay y Venezuela. Y si a ello se le suma que, tal como exponen los datos del mismo estudio (2006), sólo el 26% de los ciudadanos en América Latina creen que el "Gobierno actúa en beneficio de todo el pueblo" (mientras que el 69% cree que lo hace en su propio beneficio o en el de "grupos poderosos") se puede deducir que existen notables inconsistencias respecto al "significado" de la democracia: se apoya, se está poco satisfecho de ella y, además, se cree que las decisiones que toman los gobiernos electos no son en beneficio de las mayorías. Quizás por ello es tan difícil interpretar este régimen político en países en vías de desarrollo y los académicos empiezan a pensar que trabajar este tema es intentar completar un puzle donde, a menudo, faltan piezas [ 19 ] .
Figura 1. Apoyo a la democracia, 1995-2006 (%)
Fuente: Latinobarómetro 2006: 73.
Figura 2. Satisfacción con la democracia, 1995-2006 (%)
Fuente: Latinobarómetro 2006: 74.
Tabla 3. Confianza en la democracia 2003-2006 (%)
Fuente: Latinobarómetro 2006: 69.
Figura 3. ¿Para quién se gobierna? En América Latina 2005-2006 [ 20 ]
Fuente: Latinobarómetro 2006: 67.
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