La iniciativa de Sarkozy de una Unión Mediterránea no convence ni a la UE ni a los países de las orillas este y sur. El gran proyecto exterior del presidente francés ha abierto un debate sobre la política de la UE hacia el Mediterráneo articulada en el Proceso de Barcelona.
Si hubiera que reconocer algún mérito a la idea de Unión Mediterránea de Nicolas Sarkozy, sería que es como tirar una gran piedra a un estanque: trastoca muchos comportamientos, cuestiona políticas, desafía a las instituciones; en resumen, reactiva el debate en torno al carácter central del Mediterráneo en la geopolítica de Francia y de la Unión Europea, y en torno a la adecuación de las políticas europeas a los retos de todo tipo a los que están expuestos tanto los países ribereños como los más alejados.
Aun antes de que la propuesta francesa esté apoyada por un proyecto definido, ya suscita asombro, sospecha, rechinar de dientes e incluso oposición feroz. El momento elegido para presentarla y la imprecisión de la idea respecto a su contenido, objetivos, vínculos con las políticas europeas en curso, financiación, valor añadido, puesta en práctica y la delimitación del espacio que se supone debe recorrer, plantean problemas.
¿Son estas razones para rechazarla como un “discurso quimérico”, una “fantasía francesa”, una “cabalgada en solitario”, por retomar algunos calificativos procedentes de las instituciones europeas o en los cenáculos de los especialistas? Si bien es necesario romper con esta molesta tendencia a multiplicar los discursos y los proyectos sobre el Mediterráneo, no todo tiene que plantearse en un “único marco comunitario”, como si se dijera “fuera de la Iglesia (la UE) no hay salvación”.
Desde el punto de vista de los diseñadores de la Unión Mediterránea, ésta se basa en un triple diagnóstico: agravamiento de la marginación del Mediterráneo en la economía mundial; inadecuación de las políticas mediterráneas de la UE; y erosión de la posición de Francia como protagonista geopolítico en el Mediterráneo.
En cuanto al primer punto, numerosos indicadores dan prueba del desplazamiento del espacio mediterráneo a la periferia de la economía mundial. La contribución de los países mediterráneos de las orillas sur y este a los intercambios mundiales está en descenso (casi un cuatro por cien); los flujos de inversiones son insuficientes (un dos por cien del total de la inversión extranjera directa, IED); el registro de patentes es poco importante (menos de un 0,5 por cien); la inversión dedicada a investigación y desarrollo es ridícula (menos del uno por cien del PIB); y los intercambios en el interior de las regiones son los más reducidos del mundo (menos del 12 por cien). En estas condiciones, la pobreza sigue siendo una característica dominante, el aumento del PIB por habitante es muy lento, el desempleo no baja y afecta cada vez más a los jóvenes licenciados, mientras que el éxodo de cerebros continúa vaciando la región de sus recursos humanos formados. El crecimiento demográfico, aunque en notable descenso en todos los países de la región, ejerce una presión considerable sobre los presupuestos de los Estados.
Respecto al segundo diagnóstico, la UE, consciente de todos estos riesgos, se dedicó a poner en práctica políticas hacia el Mediterráneo que no estaba en condiciones de afrontar. Las razones han sido diversas. Coyunturalmente, desde hace 15 años, la UE ha estado distraída por el fin del sistema bipolar, por la unificación alemana y sus consecuencias, por la preparación de la ampliación hacia el Este, y por las crisis de identidad e institucionales que se repetían en su seno.
Pero estructuralmente, la acción de la UE en el Mediterráneo siguió adhiriéndose a prácticas y políticas anticuadas que habían demostrado su ineficacia (el comercio, en primer lugar), de modo que la Unión no ha podido convertirse en la locomotora capaz de tirar de los vagones mediterráneos, tal como ocurre con Japón en Asia. Así, el peso de los países en desarrollo en el PIB del sureste asiático alcanza el 23 por cien, frente a sólo un 12 por cien en la región mediterránea. En cuanto a la IED destinada al Mediterráneo, supera apenas un uno por cien del total de la IED europea, frente a un 17 por cien de la IED de Estados Unidos dirigida a Centroamérica y Suramérica, y a más de un 20 por cien de la IED japonesa en su periferia asiática.
Además de la debilidad de la IED europea en el Mediterráneo, las políticas mediterráneas de la UE no han logrado impulsar un auténtico sistema productivo regional: hay pocos intercambios entre sectores, lo que da prueba de una escasa integración económica y, globalmente, la proporción de socios mediterráneos en el comercio exterior de los países de la UE tiende a estancarse. Aparte del gas y del petróleo, la Unión dispone de un cómodo saldo comercial positivo casi crónico con todos los países del Mediterráneo.
Jean-Louis Guigou, inspirador discreto de la Unión Mediterránea, aboga por una verdadera reconexión del Norte y el Sur, fundada en intereses recíprocos y no en una relación de fuerzas, y que vaya más allá de únicamente las cuestiones económicas. Para Guigou, la comunidad mediterránea debe lanzarse en un marco de cooperaciones reforzadas, y por iniciativa de Francia, para promover dicha reconexión. Las altas esferas, al parecer, le han escuchado.
Habida cuenta de este diagnóstico, se comprende que el presidente Sarkozy no sea piadoso en su análisis del Proceso de Barcelona, que considera un fracaso, al menos por dos razones: la primera es que la UE no se ha comprometido de verdad, distraída por las ampliaciones sucesivas; y la segunda es que la Unión sigue prisionera del aspecto económico y ha descuidado el ámbito político y el cultural.
Es cierto que el Proceso de Barcelona no ha reducido las diferencias de niveles de vida, ni ha acrecentado el poder de atracción de la región para la IED, y sólo ha aportado una financiación limitada y mal utilizada, al menos en la primera fase del programa MEDA I. En lo político, no puede firmarse ninguna Carta de Paz y Estabilidad a falta de un lenguaje común entre los socios del Norte y del Sur. La participación de Israel en la Asociación Euromediterránea junto con otros países árabes (considerada por los responsables de la UE como una conquista fundamental) no ha impedido que el gobierno israelí continúe con la colonización de los territorios palestinos y árabes y haya destruido las infraestructuras de Líbano en su enfrentamiento con Hezbolá en 2006. Culturalmente, la relación de Europa con su entorno árabe y turco sufrió mucho por la estigmatización abusiva del islam, sobre todo desde el 11 de septiembre de 2001, y por el debate europeo en torno a la identidad, especialmente en las discusiones sobre el proyecto de Constitución europea, como si ser europeo fuera ante todo no ser árabe, turco o musulmán.
Sin embargo, es injusto ensombrecer demasiado el cuadro. La Asociación Euromediterránea ha permitido el despertar y la participación de los protagonistas de la sociedad civil; ha suscitado un interés académico considerable; ha facilitado el desarrollo de redes de institutos como la Comisión Euromediterránea de Estudios (Euromesco, siglas en inglés) y el Fórum Euromediterráneo de Institutos Económicos (Femise); ha financiado en parte una Academia Diplomática Mediterránea, ha dado a luz a la Fundación Euromediterránea Anna Lindh; y ha impulsado la creación, a menudo espontánea, de centenares de iniciativas y de centros de investigación, como el Instituto Europeo del Mediterráneo de Barcelona o el Institut de la Méditerranée de Marsella. Además, ha permitido encuentros personales y políticos fructíferos y ha sensibilizado a muchos de los habitantes del norte de Europa respecto a la problemática mediterránea.
Por otra parte, no se puede incriminar sólo a la UE por los fallos y los incumplimientos del Proceso de Barcelona. Los países del sur han arrastrado los pies en lo que se refiere a la reforma, y no han hecho nada significativo para fomentar la integración de las regiones. Es cierto que se alcanzó el acuerdo de Agadir, en el cual participan Marruecos, Túnez, Egipto y Jordania, pero estos cuatro países no tienen fronteras comunes y el acuerdo sigue siendo en gran medida vacilante y virtual.
La Política Europea de Vecindad (PEV) es más problemática y despierta más interrogantes que la Asociación Euromediterránea. En primer lugar, por un enfoque bilateral excesivo que pone la integración productiva regional fuera de alcance, por el cierre de cualquier horizonte de adhesión y por el solapamiento con las otras iniciativas en curso. Los Estados del sur, no obstante, la suscriben e intentan maximizar sus beneficios, minimizando al mismo tiempo sus sacrificios (sobre todo en el ámbito político). Para los defensores de la Unión Mediterránea, la PEV es demasiado amplia y se refiere a Estados demasiado diferentes que no están sometidos a las mismas dificultades, no comparten las mismas identidades y no persiguen necesariamente los mismos objetivos.
La cuestión es saber si el marco de la Unión Mediterránea y un número más limitado de Estados participantes ofrece mejores perspectivas en lo que se refiere a trabajo compartido, coherencia y coordinación con otras iniciativas, así como el impacto sectorial y global.
En cuanto al tercer diagnóstico, la erosión del papel de Francia, lo encontramos menos en los discursos de Sarkozy que en el Informe Avicenne. Esta marginación de Francia en su periferia inmediata, sobre todo en el Magreb, es el resultado de una política exterior adormecida, de una falta de activismo francés y, por el contrario, de un aumento del voluntarismo político de otros actores, en particular EE UU que lanzó auténticas ofensivas comerciales, como la Iniciativa de Eisenstadt para el Magreb y la firma de un Acuerdo de Libre Comercio con Marruecos en 2004, para conquistar nuevas cuotas de mercado e impedir que Francia y la UE transformen la región mediterránea en un mercado cautivo. El Informe Avicenne destaca que es necesario dinamizar la política exterior francesa y asegurar una presencia, una visibilidad, especialmente en el Magreb.
Así se comprende por qué el presidente francés quiere poner de nuevo a Francia en el lugar que le corresponde por geografía, historia e intereses. Sarkozy quiere implicar a los Estados más cercanos y más afectados en iniciativas regionales, algo que se practica en otros lugares de Europa. Los diseñadores del proyecto de la Unión Mediterránea parecen inspirados por las iniciativas en marcha en el norte de Europa, como el Consejo de los Estados del mar Báltico, creado en 1992 y que hace de la seguridad colectiva uno de sus objetivos primordiales; el Consejo Euroártico del mar de Barents, creado en 1993 por iniciativa de Noruega; el Consejo Ártico, que une desde 1996 a los países escandinavos, Rusia, Canadá, EE UU e Islandia, y que se concentra en la protección del medio ambiente en una región que abarca más de 1,5 millones de kilómetros cuadrados; el Consejo Nórdico, también de 1996; o la Dimensión Septentrional, lanzada en 1997 y que agrupa a la UE, Rusia, Islandia y Noruega con el fin de promover proyectos comunes y de mejorar las condiciones de vida de las poblaciones de las zonas fronterizas.
Todas estas asociaciones regionales están respaldadas por la UE, como abastecedor principal de ayuda, o con carácter subsidiario. Una resolución del Parlamento Europeo, de enero de 2003 invitaba a la Comisión a estudiar la viabilidad de una línea presupuestaria diferente, dedicada a la Dimensión Septentrional, en el presupuesto de 2004. No se sabe lo que ha ocurrido con esta propuesta, pero es un indicador de que la idea de un Consejo Mediterráneo, o incluso de una Dimensión Meridional Mediterránea, no es absurda en sí misma.
Así pues, en vista de lo que pasa en otros sitios, a la propuesta francesa de Unión Mediterránea no le falta oportunidad, y tiene sentido, puesto que globalmente se trata de maximizar los campos de cooperación entre vecinos en torno a intereses compartidos. Se trataría de establecer algo que sea más pequeño que la PEV y más eficaz que la Asociación Euromediterránea. Pero entonces, ¿por qué esta enérgica oposición contra la Unión Mediterránea?
Reacciones a la iniciativa francesa
Pocas veces una propuesta ha alimentado tantos debates y suscitado tantas reacciones. Esto refleja la vuelta del Mediterráneo al centro de las preocupaciones y subraya la importancia de la apuesta mediterránea. Ali Bensaad y Jean-Robert Henry lo destacan: “A escala continental, la relación con el Mediterráneo se ha convertido en uno de los factores organizadores del proyecto europeo y un revelador de sus crisis...”. Para Francia en especial, su relación con el Mediterráneo, y más concretamente con el Magreb, no es solamente una apuesta fundamental en política exterior, “es también una apuesta que afecta profundamente a la historia y a la composición de la sociedad francesa”.
El segundo mérito de la propuesta es sacar a la UE de su apatía, llevarla a interrogarse respecto a la pertinencia, coherencia y eficacia de sus políticas mediterráneas, proceder a una verdadera evaluación de su actuación y responder a las cuestiones que se le plantean: ¿Por qué desertaron los dirigentes árabes de la Cumbre del X aniversario del Proceso de Barcelona? ¿Por qué no ganó éste su apuesta de reducir las diferencias de nivel de vida entre los socios, impulsar verdaderas reformas políticas y retejer los hilos del diálogo cultural? ¿Por qué la degradación de la situación en Palestina ha contaminado el Proceso de Barcelona, cuando la UE apostaba por las repercusiones positivas de la Asociación Euromediterránea en el proceso de paz árabe-israelí? ¿Por qué la PEV se ve en los países del sur como una simple compensación para los países que no tienen vocación de adhesión? ¿En qué puede contribuir este enfoque bilateral de la PEV a una dinámica regional productiva?
El tercer mérito de la Unión Mediterránea es el enfoque pragmático del proyecto, el gradualismo del método, la igualdad “establecida” entre los participantes y el número reducido de Estados implicados. A este respecto, es necesario levantar rápidamente el secreto: ¿Quiénes serán “los afortunados elegidos”, además de los ocho países mediterráneos de la UE? ¿Se va a invitar, en un primer momento, a los 23 países del Mediterráneo, o simplemente a los países del Magreb, a los que se añadirían algunos países del Machrek?
La cuestión es importante ya que podría determinar la eficacia exigida al proyecto y su acogida. El ex ministro de Asuntos Exteriores francés y hoy asesor de Sarkozy, Hubert Védrine, se decanta por la segunda opción: “Hay que evitar incluir demasiados países con todos sus problemas (…) Será necesario comenzar con algunos países, luego ampliar la Unión a otros (…)”.
Por el momento, las reacciones a la propuesta de Sarkozy no han sido entuasiastas. Entre los europeos, la Unión Mediterránea suscita un cierto nerviosismo. Michel Rocard, ex primer ministro francés y diputado europeo, explicaba el 7 de septiembre de 2007 que había rechazado una misión en relación con la Unión Mediterránea que se proponía confiarle el presidente Sarkozy, al considerar que “corría el riesgo de abrir un conflicto perjudicial, y en cualquier caso paralizante, con las instituciones europeas”. Y añade: “Propuse cambiar el calendario de la misión, poniendo etapas y negociando en primer lugar con Europa (…) pero el presidente no deseaba esta diferenciación”.
Esta reacción es reveladora de las reservas europeas respecto al planteamiento y al método de Sarkozy. Ciertamente, los que están a cargo del expediente mediterráneo en la Comisión Europea son conscientes de la urgencia de dinamizar las políticas en curso. Por otra parte, el 3 de septiembre de 2007, Benita Ferrero Waldner, comisaria de Relaciones Exteriores, convocaba a tal efecto la primera reunión entre los ministros de los “16 países vecinos” afectados por la PEV. Ante una pregunta de H. Ben Ayache sobre la Unión Mediterránea, la comisaria fue clara: “Todos los proyectos que entran en esta dinámica, y que podrían ser llevados por la UE, son bienvenidos. Pero eso debe entrar en este marco”. En otra declaración, la comisaria desafiaba abiertamente la marcha en solitario del presidente francés: “Estamos a favor de todo lo que pueda reforzar la cooperación, siempre que el conjunto de la UE se implique, aunque algunos Estados están más interesados que otros”.
Algunas voces en la Comisión y en el Parlamento Europeo se preguntan sobre la pertinencia de un proyecto de naturaleza intergubernamental en el que muchos de los ámbitos de intervención considerados (medio ambiente, seguridad colectiva, energía, desarrollo humano y social, diálogo cultural), no dependen ni total ni parcialmente de las competencias de los Estados, sino de la UE.
Reacciones de los Estados mediterráneos
Los Estados europeos del Mediterráneo han evitado hasta ahora una oposición frontal, pero, aunque la idea de una cooperación reforzada pueda seducirlos legítimamente, está claro que el activismo francés los coge desprevenidos y, en última instancia, los exaspera. Por eso dicen que apoyan el proyecto, pero con la boca pequeña, combinando el apoyo con claras advertencias: “Esta Unión Mediterránea debe inscribirse en un planteamiento globalmente euromediterráneo”, afirma Miguel Ángel Moratinos, ministro español de Asuntos Exteriores.
Al sur del Mediterráneo, no se puede decir que la iniciativa de Sarkozy suscite un entusiasmo especial. En el Magreb, Marruecos busca sobre todo un “estatus diferenciado”, por el hecho de su proximidad geográfica y de su implicación en los proyectos comunitarios (sistema Galileo, participación en la operación Althea en Bosnia y firma del acuerdo de Cielos Abiertos). El ministro marroquí de Asuntos Exteriores, Taïeb Fassi-Fihri, se declara favorable a la Unión Mediterránea, al tiempo que el embajador de Marruecos en París, Fathala Sigilmasi, advertía que si la agenda es frenar la inmigración y luchar contra el terrorismo, y si se trata esencialmente de preservar la seguridad de Europa, entonces “no podrá vender el proyecto a su país”. Argelia se agarra a su acuerdo de asociación con la UE. En cuanto a Túnez, preferiría un refuerzo de la fórmula 5+5 relativa al Mediterráneo occidental.
En el Machrek se sigue dudando del valor añadido de la Unión Mediterránea y de su capacidad para superar las tensiones estructurales que dificultan el Proceso de Barcelona. Pero eso no impide al presidente egipcio, Hosni Mubarak, mostrarse abierto: “Personalmente, creo que es una excelente propuesta que merece ser examinada”.
Los turcos están más ofendidos por la justificación de la Unión Mediterránea. Turquía no acepta que la Unión Mediterránea se presente como un premio de consolación, un sucedáneo o una alternativa a su voluntad de adhesión. Turquía desempeñará el papel que le corresponde por derecho en cualquier estructura mediterránea, pero no al precio de una no adhesión a la UE.
A diferencia del consenso entre detractores y escépticos, la posición de Israel es más favorable, pero las razones alegadas dicen mucho sobre sus expectativas. Un diplomático israelí lo expresa sin rodeos: “La Unión Mediterránea nos brinda otra ocasión para dialogar con países con los cuales hemos tenido algunas dificultades para hablar”. Así, la Unión Mediterránea sería un espacio que permitiría a Israel normalizar sus relaciones con sus vecinos sin tener que reconciliarse con ellos.
Las reacciones de los medios de comunicación y de los intelectuales están en la misma línea, pero algunos intelectuales admiten ciertas virtudes de la Unión Mediterránea. Para el historiador y periodista Alexandre Adler, el proyecto presenta cuatro ventajas:
– Con la Unión Mediterránea se consigue pasar por encima del Proceso de Barcelona, que no era más que un arreglo y carecía de un mecanismo de propulsión. Con la Unión Mediterránea, la política será decisiva: los Estados deben asumir sus responsabilidades y poner punto final a sus rivalidades.
– El nuevo mecanismo enuncia de manera implícita que “los distintos sectores geográficos musulmanes del mundo pertenecen a espacios más extensos que comparten con los no musulmanes”.
– Este mismo mecanismo, por su propia lógica, obliga a Israel y a sus vecinos a reconocerse mutuamente.
– La Unión Mediterránea es un precedente excelente para proponer a continuación una Unión Euroasiática, que agrupe a Rusia, Ucrania, los países del Cáucaso y Asia central.
Si éstas son las virtudes del proyecto, Francia debería dejarlo de lado. Hay que ser ingenuo para imaginar que la Unión Mediterránea pueda regular conflictos como el de Oriente Próximo. Si al llevar a árabes e israelíes a trabajar juntos se pudiera, por un milagro, convencer a Israel de retirarse de los territorios ocupados, desmantelar sus asentamientos y destruir el muro que destripa los territorios de Palestina, entonces todo el mundo se movilizaría para poner en pie la Unión Mediterránea. Desgraciadamente, la realidad no es tan simple.
En cuanto a decir que la Unión Mediterránea va a convencer a los países musulmanes de que forman parte de un extenso conjunto es como redescubrir la pólvora. Por lo que se refiere al efecto de demostración sobre otras superficies geográficas, es una profecía temeraria.
Jean-Claude Casanova, otro eminente especialista, se limita a afirmar que la Unión Mediterránea es “un camino justo y difícil”. Camino justo, porque “si esta Unión se realizara, sería el punto de encuentro de las tres hermanas latinas (…) de los otros países mediterráneos de Europa y de los socios exteriores (…)”. La observación es muy pobre. En cambio, Casanova es más pertinente cuando enumera los escollos. El primero consiste en convencer a los socios europeos de que se impone un nuevo marco para dar una mayor fuerza a la cooperación. El segundo se refiere a la cuestión turca. ¿Sabrá Sarkozy explicar que su rechazo a la adhesión de Turquía “no se basa en ninguna hostilidad hacia los países musulmanes que desean asociarse a Europa en un marco en el que siguen siendo lo que son y Europa sigue siendo lo que es?”. El tercer escollo proviene de la propia calidad del proyecto. En efecto, “es raro ver a los estadistas adherirse rápidamente a una idea justa”. En resumen, insinúa Casanova, la Unión Mediterránea es una idea justa porque inyecta nueva energía, pero es necesario convencer a la UE de su utilidad, persuadir a los turcos para “que se queden donde están” y convencer a los jefes de Estado de que apoyen esta “idea justa”.
Entre los investigadores, la aclaración de Michael Emerson y de Nathalie Tocci se asemeja a un catálogo de preguntas sobre la relación de la Unión Mediterránea con el Proceso de Barcelona, sobre los ámbitos de intervención de la Unión Mediterránea (que recortan las competencias de la UE), sobre su valor añadido y sobre el posible solapamiento con las otras políticas europeas. Para los autores, una idea mejor sería revisar la estructura del Proceso de Barcelona y de la PEV, por ejemplo, separando a los vecinos mediterráneos de los del Este y el Cáucaso. Eso coincide con mi propuesta, con la diferencia de que yo propongo dividir la PEV en tres grupos y no en dos: una iniciativa UE-países del Este-países del Cáucaso; una iniciativa euro-árabe; y una iniciativa UE-Israel. Es la única manera de superar el obstáculo del conflicto árabe-israelí que contamina todos los proyectos de cooperación en curso. Una vez resuelto el conflicto, Israel podrá unirse a los demás países de Oriente Próximo y participar en actividades regionales.
Álvaro Vasconcelos, director del Instituto de Estudios Estratégicos e Internacionales de la UE en París y ex secretario general de Euromesco, vuelve sobre el postulado básico del Proceso de Barcelona que pretende que el desarrollo de los terceros países mediterráneos conduce necesariamente a su estabilidad, quizá incluso a su democratización. Ahora bien, esta “ecuación desarrollo-estabilidad fue un fracaso”, y afirma que, en lo sucesivo, conviene dar prioridad a la democracia. En opinión de Vasconcelos, el Proceso de Barcelona es “el marco más adecuado”, aunque es necesario reforzarlo, por ejemplo, por medio de un Plan Marshall para el Mediterráneo (propuesta del ministro de Asuntos Exteriores portugués, Luis Amado), o de “una Unión Euromediterránea” (propuesta de Moratinos). Esta última idea es la favorita del autor, ya que la Unión Mediterránea trastoca una norma establecida que pretende que la problemática mediterránea se plantee en “el marco de una perspectiva común”, lo que significa que el Mediterráneo es la frontera meridional de Alemania y que Estonia es la frontera septentrional de Portugal.
Pascal Boniface, director del Instituto de Relaciones Internacionales y Estratégicas de París, retoma esta idea de la paz como fundamento de cualquier proyecto euromediterráneo. “Si Europa ha avanzado, es porque estaba en paz”, escribe Boniface. Y precisa: “Los proyectos comunes consolidaron la paz, no la precedieron”.
Una última reacción remite a la afición de Sarkozy por todo lo estadounidense. Dejemos de lado las comparaciones poco elogiosas entre Sarkozy y José María Aznar que han hecho algunos periodistas españoles. Pero periodistas del sur señalan que la Unión Mediterránea es para Francia lo que el proyecto Gran Oriente Medio es para EE UU. Observen adónde nos ha llevado el proyecto Gran Oriente Medio. No hay que repetir el mismo error, advierten.
¿Unión de proyectos o proyecto de unión?
La idea de la Unión Mediterránea no germinó en la cabeza de Sarkozy: es obra de una orquestación colectiva en la que participaron expertos, diputados de la Unión por un Movimiento Popular (UMP) y los principales consejeros del Elíseo. Declarada como “eje principal” de la política exterior francesa, la idea se impuso en los debates institucionales y en los medios de comunicación. Como una unión de proyectos, más que un proyecto de unión, la Unión Mediterránea se inspira en los principios de la construcción europea y se basa en el método de los padres fundadores del proyecto europeo: acciones concretas y solidaridad construida. Con el tiempo, podría dotarse de instituciones propias y posiblemente de instituciones comunes con la UE.
Pero hay dos elementos de la iniciativa francesa que desagradan: no es ni una política mediterránea de la UE, ni una política árabe de Francia.
Uno de los méritos de las iniciativas mediterráneas de la UE es la implicación de todos sus miembros. En 1998, un investigador alemán, Volker Perthes, redactaba el Informe Euromesco, con el evocador título de Germany gradually becoming a Mediterranean state (Alemania se convierte progresivamente en un Estado mediterráneo). Por su parte, Dinamarca inscribió en el Libro Blanco “la estabilidad del Mediterráneo” como “interés nacional”, mientras que Finlandia consideraba que era un “país ribereño del Mediterráneo” puesto que se adhería a la UE.
Así, la Unión Mediterránea plantea a los otros países europeos del norte un dilema. ¿Tendrán éstos algo que decir? ¿Deberán contribuir a la financiación? ¿A través de qué instrumentos, el Banco Europeo de Inversiones, el Mecanismo Euromediterráneo de Inversión y Cooperación (Femip, siglas en francés), o un Banco Mediterráneo de Inversiones? Además, se preguntan qué forma podría adoptar esta Unión Mediterránea: ¿Una institución de pleno derecho con consejo, comisión, parlamento y tribunal de cuentas o una especie de Consejo de Europa? En este caso, ¿con qué eficacia, cuando se sabe que el Consejo de Europa no ha podido desempeñar el menor papel en la solución de los conflictos dentro del continente europeo?
La relación de la Unión Mediterránea con las instituciones europeas está, por tanto, lejos de aclararse. En cambio, lo que es cierto es que ningún país europeo aceptará que los medios financieros de la UE se pongan al servicio únicamente de las ambiciones de Francia.
Tampoco se ve claramente la relación entre la Unión Mediterránea y los países árabes. Éstos no entienden por qué Sarkozy presenta esta iniciativa como un sustituto de “la política árabe de Francia” o el contexto en el que sería necesario reconsiderar la política árabe de Francia. Esta política, iniciada con Charles de Gaulle, se ideó para romper con la visión de una Francia alineada con las posiciones israelíes, al menos hasta la guerra de 1967. No era contraria a Israel por definición, pero se suponía que estaba al servicio de una política francesa de equilibrio y correspondía perfectamente a los intereses estratégicos, políticos, culturales y económicos franceses en una región tan cercana. No era pues ni una política insensata ni, menos aún, una política vergonzosa de la que el presidente Sarkozy intentaría deshacerse. Al contrario, permitía a Francia expresarse libremente, no alinearse sistemáticamente con la política estadounidense y, finalmente, “marcar diferencias”.
Ahora bien, la presentación de la Unión Mediterránea como alternativa a eso que “antes se llamaba la política árabe de Francia” (discurso de Sarkozy) asombra a los árabes que detectan en esta observación la influencia de una corriente de pensamiento en el entorno del presidente, que cree que la exhibición de una política árabe de Francia va en contra del acercamiento a EE UU y de una normalización con Israel. Eso explica, sin duda, que Sarkozy, como presidente de la UMP, haya viajado en sucesivas ocasiones a Israel, sin visitar una sola vez los territorios palestinos y comprobar, con sus propios ojos, los estragos de la ocupación. Esta inclinación proisraelí se acopla a un giro proestadounidense. Lo que temen los países árabes es que la consolidación de las relaciones de Francia con Israel y su reconciliación con EE UU se haga en detrimento de una política árabe que demostró su validez: basta con comprobar la imagen positiva de Francia comparada con el rampante sentimiento contrario a EE UU de las poblaciones árabes.
A partir de esta comprobación, son muchas las plumas periodísticas que ven en la Unión Mediterránea una especie de maniobra para pasar por encima del conflicto árabe-israelí y promover proyectos regionales. La UE creyó hacer lo mismo con el Proceso de Barcelona y se estrelló.
Percibida así, como alternativa a la candidatura de Turquía o sustituta “de la política árabe de Francia”, la Unión Mediterránea no seduce. Y sin embargo, no hay que negar los aspectos positivos: la Unión Mediterránea como cooperación reforzada con el Magreb es justificable y éste es exactamente mi argumento.
Una cooperación reforzada
Si hay realmente una zona que debería sentirse afectada por la Unión Mediterránea, es justamente el Magreb. Los países del Magreb ya participan en el Mediterráneo occidental (la famosa fórmula 5+5); en el Foro del Mediterráneo, cuatro de ellos, sin Libia; en el diálogo OTAN-Mediterráneo (sin Libia); en el Proceso de Barcelona (sin Libia ni Mauritania); en la PEV (sin Mauritania, que forma parte del grupo de países África, Caribe y Pacífico, ACP, pero se proyecta una posible participación de Libia). Y existe, al menos sobre el papel, una Unión del Magreb Árabe (desde 1989) que incluye los cinco países del Magreb.
Ciertamente, la cuestión del Sahara occidental encona el clima magrebí desde 1975; la crisis argelina ha tensado, durante años, las relaciones de vecindad con Marruecos; la frontera argelino-marroquí está cerrada desde hace 12 años; y existe una rivalidad sorda por el liderazgo regional. Pero todas estas cuestiones, por importantes que sean, no tienen el mismo potencial destructor y la misma resonancia que el conflicto árabe-israelí. Por la longevidad de este conflicto, por su propia violencia, sus desbordamientos regionales, sus repercusiones internacionales, su naturaleza, las características de los protagonistas y por la instrumentación que hacen los Estados locales y los actores extranjeros, o incluso los grupúsculos radicales, el conflicto árabe-israelí constituye una fuente permanente de inestabilidad regional y tensión internacional. No es el caso del Magreb.
El Magreb es posible y necesario. Necesario, sobre todo porque la globalización en marcha exige romper con los métodos solitarios y las estrategias nacionales pusilánimes y egoístas, para que la región se convierta en parte perceptora y no en parte despojada de las evoluciones del mundo.
Ahora bien, Francia dispone en el Magreb de un asentamiento sólido. Los intercambios globales de Francia con los tres países del Magreb central oscilan entre 21.000 y 22.000 millones de euros al año, de los cuales 8.000 son con Argelia, 7.000 con Marruecos y 6.000 con Túnez, y más de 1.000 millones con Libia, que apenas acaba de salir de los años negros del embargo occidental (cifras de 2005). La ayuda pública francesa a Marruecos, Argelia y Túnez es del orden de 600 millones de euros, más que la dotación MEDA II programada para estos tres países.
Los magrebíes que hacen sus estudios superiores en Francia se cuentan por decenas de millares (entre 60.000 y 75.000). Y la población magrebí, o de origen magrebí, instalada en Francia supera probablemente en la actualidad los tres millones de personas. Las transferencias de estos inmigrantes, por mecanismos formales o por vías informales, superan los 4.000 millones de euros.
Francia está masivamente presente en el Magreb: el número de franceses instalados en los países del área se calcula en torno a los 80.000, a menudo con doble nacionalidad. Y se considera que actualmente más de 1.000 empresas francesas, de todos los tamaños, están instaladas o tienen actividad en el Magreb, de las cuales al menos 38 están entre las 40 grandes empresas del CAC 40 (el índice de la Bolsa de París). Sin olvidar, por supuesto, los colegios franceses en el Magreb que atraen a millares de alumnos.
Estas cifras son reveladoras de la intensidad de la relación histórica, cultural y económica de Francia con los países árabes francófonos, y de la necesidad de una cooperación reforzada con estos países. Así pues, es lógico que durante la campaña presidencial el ex ministro de Asuntos Exteriores Philippe Douste-Blazy abogara por esta asociación reforzada con los países del Magreb, calificada como un “nuevo pacto de confianza”.
La idea de una asociación con el Magreb es antigua. Ya en 2003, antes de la cumbre 5+5 en Túnez, un grupo de eminentes economistas franceses redactaban un destacado informe titulado 5+5, la ambición de una asociación reforzada. El estudio daba la voz de alarma: “Ante el reto que presenta la ampliación, la alternativa se encuentra dramáticamente simplificada: o el Mediterráneo acentúa significativamente su integración económica (…) y su inserción en la economía-mundo, o no se habrá hecho más que hasta ahora, y nuestra convicción es que, en este caso, el Mediterráneo se fracturará inexorablemente, multiplicando los riesgos de marginación económica y de deriva política”.
En 2007, Sarkozy y sus consejeros no han dicho nada diferente. Pero la propuesta de los economistas de un “reforzamiento del Mediterráneo occidental”, en el supuesto de que se leyera, no se aceptó, puesto que lo que prevaleció finalmente fue la idea de Unión Mediterránea, al menos hasta la fecha.
Una asociación regional prioritaria
El 13 de julio, fecha de la primera cumbre de la Unión Mediterránea (suponiendo que se mantenga), correrá mucha agua bajo el puente Mirabeau. No es impensable, como desea por otra parte Védrine, que la Unión Mediterránea esté limitada a un reducido número de países antes de su posible ampliación a otros. En este caso, se puede proyectar y lanzar una Unión Mediterránea limitada al Magreb en forma de “asociación regional prioritaria”. Presentada como cooperación reforzada y que implique a los ocho países europeos del Mediterráneo y a los cinco Estados del Magreb (a los cuales se puede agregar Egipto), esta Unión Mediterránea tendría sentido. Para algunos proyectos concretos (infraestructuras, conexión eléctrica, transporte de energía) podría recurrir a los “fondos soberanos” de los países petrolíferos en colaboración con fondos de la UE y sus Estados miembros. Para otros (medio ambiente) sería un foro de concertación que incluiría a los demás países mediterráneos.
Esta propuesta tiene como ventaja la separación de la idea de cooperación reforzada de la candidatura turca a la UE. Ésta es otra cuestión y otro debate. El vínculo que creó Sarkozy entre la Unión Mediterránea y la candidatura turca tensó el clima inútilmente y, al final, perjudicó la idea en sí misma. Igualmente, el hecho de presentar la Unión Mediterránea como la perspectiva a partir de la cual Francia piensa reconsiderar “lo que antes se llamaba la política árabe de Francia”, crispó a los árabes, que no comprendieron esta declaración. El Informe Avicenne hace hincapié en la importancia del conjunto de la región árabe para Francia, y yo diría incluso para la UE.
La asociación regional prioritaria que propongo tiene también la ventaja de no chocar con la UE. Se sabe cuán celosa es ésta de sus competencias y cuánto reniega de poner sus medios al servicio de ambiciones de uno u otro Estado miembro. Al presentar la Unión Mediterránea como una asociación regional prioritaria se acallan las críticas de la UE. Después de todo, ¿no apoya la dimensión nórdica, que es una especie de asociación regional privilegiada? ¿O el Consejo Euroártico del mar de Barents?
Al limitar la asociación regional prioritaria al Magreb más Egipto no pretendo penalizar o descartar a los países de Oriente Próximo y, en particular, a Jordania, Líbano, Siria, Israel y los territorios palestinos. Pero mientras hablemos de “territorios palestinos” y no de “Palestina”, cualquier proyecto de cooperación regional está abocado al fracaso. Estos países del Machrek no deben quedarse al borde del camino: ya participan en la PEV y en el Proceso de Barcelona, mientras que Israel se beneficia de un tratamiento privilegiado y participa en los grandes programas europeos de investigación.
Junto a la puesta en marcha de la asociación regional prioritaria para el Magreb más Egipto, Francia y todos los países de la UE deben movilizarse para sacar a Oriente Próximo del callejón sin salida político y abrir este grano enquistado que es el conflicto árabe-israelí. El Plan de Paz Árabe es la oferta más generosa en este sentido. Es una oportunidad que debe aprovecharse. Y Francia debe hacérselo entender a Israel y a EE UU, ahora que dispone de canales de contacto privilegiado.
La Unión Mediterránea debe ser un “nuevo soplo” y no un “nuevo suflé”, según la graciosa fórmula de Roberto Aliboni. Si es una unión de proyectos y no un proyecto de unión, entonces ¿por qué no llamar a la Unión Mediterránea “las grandes obras del Mediterráneo” o “Unión por el Mediterráneo”?
Bichara Khader es director del Centro de Estudios e Investigación sobre el Mundo Árabe Contemporáneo de la Universidad Católica de Lovaina, Bélgica.
